2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议通过了对《中华人民共和国突发事件应对法》的修订（以下用“新法”“旧法”代称两版《突发事件应对法》），这是该法自2007年颁布以来历经的首次修改，事关重大，其不仅是新时期中国特色社会主义法治思想在应急管理领域的最新制度成果，更是对自《突发事件应对法》颁布以来我国积累的应急管理经验的重要归纳。对此，本文重点探讨《突发事件应对法》修订中的两个渐进式问题：（1）此次修改在哪些方面回应了应急管理立法的特定功能；（2）如何根据功能性建设的思路进一步推进《突发事件应对法》的法制进阶。
一、应急管理立法的特定功能框架
“法律是功能性的”。根据法作用的具体范围，可将法的功能分为一般性功能与特定功能：所谓法的“一般性功能”是从宏观的视角出发将各项立法抽象为一类特殊社会规范，并对这种规范产生的社会影响、作用等作出的评述。如边沁等功利主义学者认为，法的功能在于满足社会的特定需求，进而实现“最大多数人的最大幸福”；系统论学者尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）认为法的功能在于承认并稳定基于社会沟通产生的“规范性期望”等。“法的特定功能”则是对“法”的中观考察，即从特定的法律部门出发评述其具体功能。一国法律体系内，每一部门法均有其特定的功能指向，且难以为其他立法所替代，这源自不同立法所链接的社会治理分区不同，由此产生的差异化的治理与调控任务；而只有不同法律部门各司其职、环环相扣，方能筑就版图宏伟的“法制长城”。在法的一般性功能与特定功能中，法的特定功能视角是认知、评价我国应急管理立法功能性的关键起点，其重在明晰应急管理立法之于其他领域或部门立法在顶层功能设计中的特殊性。
应当看到，相较于其他领域立法，应急管理立法格外强调法制建设的“合规律性”，因为作为应急管理客体的往往是超可控范畴、超常规的突发事件，应急管理者只能依据突发事件发展的周期性规律顺势而为，将有限力量投射于应急管理的关键节点，以期发挥资源的“乘数效应”，也因此，应急管理立法的功能性建设需以应急管理的周期性规律为遵循与依归。而关于应急管理周期的界定，20世纪80年代前后美国联邦安全管理委员会提出“应急管理生命周期理论”，将突发事件的生命周期主要分为四个阶段：减缓阶段强调对灾难的风险评估、排查与规避，实现防患于未然；准备阶段强调发展各项应急管理能力，做足一切能够减少生命财产损失的计划或准备工作；响应阶段强调团结一切可以团结的力量，采取一切可以挽救生命和财产损失的举措；恢复阶段强调社会秩序的恢复以及总结相应的经验教训等。“生命周期理论”目前尚属国内外学界认可度较高的理论模型，近几十年来，不断有国内外学者对应急管理周期模型作出改进完善，如我国有学者提出，可将应急管理分为“预防控制、应急响应、恢复重建”三个阶段，或者更进一步划分为“预防、监测、响应、恢复、重建”五个阶段。然而，不论作出怎样的阶段划分，各理论体系均揭示出应急管理立法的几大核心功能维度：首先，在应急管理的“预防”或“减缓、准备”等事前阶段，立法需发挥风险规制功能，通过建立科学的风险评估机制、完善风险规避制度框架，构建“防患于未然”的法制屏障。其次，在应急管理的“响应”“处置”等事中阶段，立法应兼具秩序重构、权益保障与促进参与三重功能，既要支撑和重建在突发事件中受损的社会秩序，亦需设定不被动摇的权利红线，同时还要畅通社会力量参与的制度通道。最后，在应急管理的“恢复”“重建”等事后阶段，立法须承载能力发展功能，通过建立经验反馈机制、完善应急培训体系、加强应急人才队伍建设，不断推动应急管理系统抗压、抗冲击能力的进阶发展。以下将对所提到的几项功能作详尽阐述。
（一）风险规制功能
应急管理是面向不确定性的决策和管理，对风险的规制是应急管理立法的核心功能范畴。在风险社会的背景下，政府对社会安全类、灾害类等事件治理模式逐渐完成了从“危害规制”到“风险规制”的蜕变，与之相应的，是行政权在各类事件中干预介入的关口前移和工具扩展—相关信息与知识缺乏使现代风险在不确定性及社会破坏性方面远超传统危害，政府在面对风险时不得不提前介入、采取一切必要手段。其一，从实证的角度看，风险规制所带来的，是政府在国家、国民面临不确定威胁时取得的更具概括性的授权。但这种概括授权冲击了常规法律法规体系的有限授权模式，并引发了一系列合法性困局；而因应于这种面向不确定的社会治理，应急管理立法实现了授权范式的转移，赋予政府更为广泛的行权空间和更为丰富的应急手段。其二，常态法律法规体系采取的是结果导向的事后确定性规制，由确定的行为结果导向确定的法律责任，而风险所具有的偶发性、非线性和难以回复性等特征使事后确定性规制往往面临失灵的窘迫；相较之下，应急管理立法强调“未雨绸缪”与“防患于未然”，并允许政府在必要时“决策于未知之中”。综合授权模式与规制模式来看，风险规制属于应急管理立法的特定功能范畴。
具体而言，应急管理立法的风险规制功能至少体现在以下方面：
1．应急预案制定的规范与引导
应急预案本质上是一种综合国家规范体系、历史文化、地缘特色而预先制定的“紧急行动方案”，在我国“一案三制”应急管理体系中，应急预案是关于紧急状态的预演，也是风险规制在事前阶段的集中体现。应急管理立法应为应急预案制定的针对性、科学性与可行性、衔接性等提供有效的规范引导。
2．建立与行动策略、资源配置挂钩的风险评估机制
科学的应急管理需对不同类型风险采取差别化的风险防控措施，而这建立在科学的风险评估机制基础之上。在精准识别风险源后，根据空间、时间、行业、对象、破坏性及具体需求等对各类风险进行等级区划，并据以采取对应的行动策略和阶梯式资源配置。应急管理立法应当为风险评估机制的设置提供指引，进一步完善风险分级分类规制制度。
3．常态风险规制机制
乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）曾指出，在风险社会中，应当对常态和应急态作整体的考量，即两者统一于风险社会。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出，社会主义和谐社会是按照“预防与应急并重，常态与非常态相结合”的原则建立起来的社会。在风险社会中，风险无处不在，绝对的“无事发生”“天下太平”仅存在于理论模型之中，常态与应急态间不是泾清渭浊、彼此分明的，两种社会形态均掺杂有对向的因子，因此在常态社会中也必须做好风险规制工作。对此，应急管理立法应当构建常态下的应急管理机制，为常态下的防灾减灾、风险教育等工作提供规范指引。
（二）权益保障功能
应急管理立法的权益保障功能，专指该法在紧急状态下对各类社会主体及人民合法权益予以保障的功能。紧急状态下，权益保障具有其“特殊机理”：通常，为了提升危机应对的效率，国家会对公民权益进行必要限制，这种限制在法律上被称为“克减”（Derogation），即“减损”或“限制”之意。有学者指出，“克减”实质是在紧急状态下政府对权益施加的特殊法律限制。而应急管理立法的权益保障功能，是在权利克减的基础前提下，最大限度保障人民以及各类社会主体的合法权益。应急管理立法的权益保障功能又可细分为以下功能：
1．合法权益保障最大化
首先，合法权益保障最大化意味着，在权益不得不克减的前提下，应急管理立法通过引入并运用比例原则中的适当性原则，确保在应急管理行政中仅采取对人民及各类社会主体权益损害最小的手段，使各类合法权益、法定权利仍能够最大程度得以实现。其次，合法权益保障最大化意味着，应急管理法通过引入并运用比例原则中的必要性原则，确保只有与实施紧急状态中存在强烈对抗性的权益才能被克减。再次，合法权益保障最大化还意味着，应急管理立法应当明确紧急状态下不可克减的权益范围，树立合法权益的最低保障标准。以规则形式明确不可克减权益的如《公民权利与政治权利国际公约》第四条中规定，免受歧视权、生命权、免受酷刑的权利等权利不得克减。此外，在《欧洲人权公约》《美洲人权公约》等域外立法中也有相关规定。这些规定均为以立法或协议形式明确不可克减权益范围的良好的参考。
2．对特殊群体权益的特殊关怀
个体应对突发事件的能力有强弱之分，这里所指的“特殊群体”，指在各类突发事件中应对能力、生存能力低于平均水准的弱势人群，如未成年人、老年人、残障人士、孕期妇女等。在突发事件应对中，给予特殊群体与普通群体一致的待遇将导致差异化的生存概率，缺乏实质合法性支撑，因而应急管理立法应当明确对特殊群体权益的特殊关照。
3．权益状态的及时恢复
由于应急管理过程中人民和各类社会主体的合法权益可能处于克减状态，因此在应急处置结束后，应急管理立法应规定立即终止对合法权益施加的特殊法律限制，并尽快恢复合法权益的圆满状态。
（三）应急管理秩序的构建功能
作为最古典的行政类型，秩序行政核心作用表现为借用警察、军队等国家暴力以克服普遍的混乱无序状态，并代之以符合统治需求的公共秩序。而随着进入现代社会，民主、公平、扶弱、保障、救济等价值理念浸润着从概念设立到理论形成的法学学科建设全过程，使秩序行政中的秩序价值、秩序主体以及秩序架构等发生了深刻变迁。改头换面后的秩序行政再次成为现代公共治理的中流砥柱，尤其在突发事件应对过程中，社会的经济流通、治安管理、交通运输、食品供应等常态秩序遭遇严重破坏，急需以政府为主导的社会公共机构及时介入并及时重建秩序。对此，应急管理立法应当为应急管理秩序的建立与维持提供规范依据，该功能表现为以下方面：
1．应急指挥体制
指挥体制直接关乎应急管理秩序建立。在我国，应急管理体制处于“一案三制”应急管理体系中的核心位置，应急指挥体制则更处于应急管理体制的核心位置，应急指挥体制所解决的是突发事件应对中由谁领导以及相应领导责任的问题，这些问题投射到应急管理制度建设层面，则要求应急管理立法对以下问题作出制度回应：第一，中国共产党在应急管理中的领导地位问题。中国共产党在我国的国家生活和社会生活中居于领导地位，是“当代中国政治体制的中轴”，党总揽全局、协调各方的领导作用为我国应急管理工作的开展提供了独特优势，我国的应急管理立法应当对应急管理工作中党的领导地位加以规范确认。第二，应急指挥的权责分配问题。事实上，应急指挥的权责分配问题本身是一个以结果为导向的经验问题，“属地管理”原则的确立便是典例。在特定的应急管理活动中，法所规定的路径即便不是最佳路径，但基于该路径所获得的结果能够获得稳定的正当性认证。因此，应急管理立法应当将在应急管理中所获得的系列经验以法的形式确立下来。就应急指挥权责分配而言，应急管理立法应当首先明确在突发事件应对的过程中，谁有权指挥开展全局或局部的应急管理工作；同时当出现指挥不力或失误的情况下，应当由谁来承担责任。
2．应急物资保障机制
应急物资是防范与化解重大风险的“稳定器”与“压舱石”，应急物资的充分与否直接关涉到社会秩序稳定性以及各项政策举措能否顺利展开，并最终决定应急管理能否成功。2021年国务院发布的《“十四五”国家应急体系规划》从优化应急物资管理、加强物资实物储备以及提供物资产能保障三个方面对应急物资的保障进行规划；2022年应急管理部、国家发展和改革委员会等国家四部委发布的《“十四五”应急物资保障规划》在对我国应急物资保障的现状、形势以及“十四五”期间面临形势进行综合研判的基础上，提出了“五坚持、一目标、一方向”的应急物资保障指导思想以及五项基本原则。上述政策文件对于应急管理立法中应急物资保障机制的建立提供了重要参考，对于应急物资保障而言，应急管理立法应当从产能、储备（包括社会化、布局等内容）、调度、责任等层面进行规定，为应急物资的储备充足、管理有序、流通顺畅、责任分明提供制度支撑。
3．应急信息流通机制
应急信息也是关涉应急管理秩序建立的重要一环，一方面，政府（应急指挥机构）根据实时获取的应急信息及时调整应急部署、转变应急策略，使政府能够针对各类突发状况及时作出响应，在应急的各阶段步步为营，并取得最终胜利，这依赖于政府内部的应急信息报送机制。另一方面将应急管理中的各项进度类、政策类、保障类信息及时准确地向社会尤其是受灾地区群众传达，有助于稳定社会普遍低落的情绪，提升对政府应急的信心，并进而自觉遵从和维护应急管理秩序，这依赖于应急信息的发布机制。事实上，无论是应急信息报送机制还是应急信息发布机制，都存在着一定的法律风险，如应急信息报送机制带来的“政务数据汇集”，便可能诱发组织法上越权、行政权滥用、过度监控、责任规避等不良法律后果或效果，应急管理立法需要从行为规范性出发设置、建立应急信息的流通机制。
（四）促进社会参与功能
“总体国家安全观”中提出，要“以人民安全为宗旨”，这反映出我国的国家安全事业一切为了人民、一切依靠人民，该宗旨在实践层面，具体表现为着力构建依靠全民参与的“大安全”格局。此外，党的十六届六中全会也提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局”。“非典”疫情防控期间，我国应急管理体制经历了重大考验，并在实践中积累了众多实战经验，其中一条重要的经验便是，我国应急社会参与机制仍存在较大优化空间，社会组织、志愿者等社会主体的潜能远未得到充分释放。中央政府认识到，应急管理作为一项涉及广泛的工作，仅靠政府是很难把工作做到位的，必须要依靠人民与各类社会主体的力量，推动应急管理主体结构的基础化拓展。随后我国应急管理主体结构中的社会力量出现了质的提升，据统计，2008年“5·12”汶川地震发生后仅25日内，通过四川省团委参与到抗震救灾的社会志愿者便达到了100万人，民间物资、现金的捐赠达10亿元。对于这种应急社会化趋势，应急管理立法应作出回应，其在促进社会参与方面的功能主要可以划分为两个递进阶段：首先是社会力量的动员阶段，其次是社会主体的有序参与阶段。
1．应急社会动员机制
党的十九届四中全会将“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”作为中国特色社会主义制度优势的重要体现，其中，“调动各方面积极性”正是由广泛而深刻的社会动员来实现的。“动员”的本质是一种“平战转化”机制，即通过动员将全社会或局部社会人、财、物的调度由常态转向紧急态以应对即刻发生或已经发生的高压状况。在应急管理中，社会动员一方面通过“开源”的方式实现应急资源的迅速累积，另一方面还发挥着缓解社会普遍性恐慌并提供精神动力的重大作用。应急管理立法中，应当对动员的启动条件、适格的主体与对象范围、程序内容等加以规定，实现应急社会动员有法可依。
2．社会主体的有序参与
社会主体参与应急管理不能“一参了事”、各行其是，而必须是有序的，要确保每一份资源都用在正确和恰当的节点上，实现应急资源利用上的“节流”效果。如此，需要通过应急管理立法明确社会主体与作为应急管理主导力量的政府之间的指挥关系，以及明确社会主体在应急管理过程中的基本行为规范，推动各类社会主体有序参与应急管理。
（五）应急能力建设功能
应急能力提升是当前我国应急管理系统工作的重要目标。习近平总书记在中央政治局第十九次学习时曾强调，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务；《“十四五”国家应急体系规划》中也将建成“统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”作为至2025年我国应急体系规划中的总体目标之一。从一定程度上讲，“应急管理”本就是一个由能力出发提出的概念，突发事件对社会秩序的破坏性突破了常规状态下政府的秩序维持能力范畴，因此政府启动应急响应程序以强化秩序维持与修复的能力。应当看到，能力建设是一个全方位、多层次、立体化的动态过程，成功的应急管理往往需要多种应急能力作为其保障。对此，应急管理立法应当关注、重视“能力”的概念在应急管理中的核心价值，重视并回应应急管理数字化与信息化的现实进程和未来前景，为促进我国应急能力的实质提升提供法制基础。
二、此次《突发事件应对法》修订中的
功能性解读
事实上，自2007年《突发事件应对法》颁布以来，我国关于修订《突发事件应对法》的呼声便未曾停止。根据2007年10月31日原国务院法制办负责人答记者问，《突发事件应对法》在出台以前，我国已经存在突发事件应对法律35件、行政法规37件、部门规章55件，但在应急管理工作中，责任不明确、应对机制尚未形成、机关应急能力不足、响应机制不完备、社会参与不充分等问题依旧显著，迫切需要制定一部“应对各类突发事件共同行为”的应急领域基本法对上述问题作出回应。然而仅在旧法颁布次年，我国发生了“5·12”汶川地震和南方雨雪灾害两场重大突发事件，暴露出该法适用中于组织体系架构、应急资源整合、社会力量动员等诸多方面存在的不足。此外，就调整对象而言，旧法仅以“灰犀牛”式的常规突发事件作为调整对象，却对“黑天鹅”式的非常规突发事件少有提及，亦未能很好地发挥其应急基本法的功能。因此，以马怀德教授、莫纪宏教授、于安教授、林鸿潮教授等为代表的学者纷纷提出了有关该法的修改建议。
此次修法目的在于对我国突发事件应对工作中出现的一些新情况新问题作出回应，包括：党中央对突发事件应对工作提出的更高标准，突发事件应对理念的深刻变革、机构改革体制机制的重要调整，人民群众对于突发事件应对水平、质量的更高期待等。同时在新冠疫情应对中，工作领导体制不适应机构改革需求、信息流通机制不完善、应急保障制度不完善、应急管理能力有待加强等问题也给《突发事件应对法》修订提供了现实驱动力。根据前文确立的应急管理立法特定功能框架，此次《突发事件应对法》修订中的功能性建设主要体现在以下方面：
（一）风险规制方面的功能性建设
1．建立健全的危险源机制与风险评估机制
新法第32条、第33条、第35条从中央政府与地方政府和所有单位三个层面建立了较为周全的危险源登记、调整机制和风险评估机制。这里新法中的功能提升主要表现在：第一，将风险评估的对象从“重大突发事件”扩展到所有“可能发生的突发事件”。这一修改首先是对“人民至上、生命至上”的突发事件应对工作原则的主要体现，即突发事件根据其造成的人员伤亡、财产损失等因素分为特大、重大、较大与一般四级。以生产安全事故为例，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，较大事故与一般事故均有造成人员伤亡和财产损失的可能性，然而这两类事故却因评级较低而不在风险评估的范围。新法中将所有突发事件均纳入到风险评估范围，是对生命和财产负责的体现；这一修改同时反映了对突发事件认知理性化的趋势，风险从产生到具象化的过程通常不是一蹴而就的，在时间轴上看，突发事件评级由“一般”到“重大、特大”往往是一个连续、不间断的发展过程，一个级别较低的突发事件如果不及时干预，有很大可能发展成为一个危害级别较高的突发事件，因此扩展风险评估范围，反映出我国对于突发事件发展规律的认知提升。第二，强化面向社会的风险沟通机制。旧法第20条中规定，登记的危险源和危险区域应当及时向社会公布，初步建立了面向社会的风险沟通机制。新法对该机制进一步完善，对登记的有关危险源和危险区域的信息加以拓展，即规定同时登记与危险源、危险区域相关的“基础信息”，使社会公众获得有关风险的更多细节并进而采取理性的自救或互救活动。
2．规范应急预案的制备
新法中对应急预案的有关规定进行了大幅修改，具体包括：第一，确立了应急预案的备案管理制度。新法第26条设置了应急预案的“双层备案机制”，即国务院有关部门制定的部门应急预案应报国务院备案，地方各级人民政府和县级以上政府部门制定的预案根据国务院有关规定备案。这是《突发事件应对法》中首次明确规定了应急预案的备案管理制度，为应急预案的针对性、科学性与可行性提供了重要的制度性保障。第二，新法明确了县级以上人民政府应急管理部门的综合性职责，并着重提出了对应急预案的实效性和衔接性方面的要求。第三，新法规定，编制应急预案应当听取民情民意、集思广益，并及时根据演练中的问题对预案作出修订，从而确保应急预案的针对性和可操作性。
3．监测预警功能的强化
此次修改对《突发事件应对法》的监测与预警功能进行了制度性强化，具体而言：第一，重点强化突发事件监控、预警主体的责任义务。此次修法中，重点规定了突发事件监控与预警主体的义务，有效提升了突发事件在事前被监控或预警的可能，这具体包括：（1）将“重点企业”纳入了突发事件信息系统中，极大拓展了突发事件信息的源头。（2）强化了公民、法人或其他组织报告义务。旧法要求“获悉”突发事件信息的社会主体应当报告，此次修改中降低了报告义务中社会主体对于突发事件信息的认知度，即只要“发现发生”或“发现可能发生”就应当进行报告。（3）明确了接到报告的单位不履行职责的法律责任。（4）新规定了国家、媒体、公共场所三类主体在预警信息接收和传播中的具体义务内容。第二，增加了突发事件信息的报送环节。新法第61条要求，通报突发事件要“双向进行”，不仅由本级主管部门向本级政府汇报，还要向其上级主管部门汇报。第三，规范了警报内容，明确规范警报发布应当明确预警类别、级别、发布单位等信息，从而为后续的应急管理活动提供更为周详的引导。
4．强化常态风险规制功能
第一，新法中规定国土空间规划等规划（包括主体功能区规划、城乡建设以及土地利用总体规划等）中应当对突发事件应对工作所需的场所、基础设施建设等内容加以统筹，相比于旧法仅在城乡规划中进行规定，新法规定有利于从更系统化的视角对场所、设施建设等内容进行安排。第二，新法中就全国与地方层面的应急避难场所（规划）建设、管理的职责分工新设规定。第三，新法在旧法的基础上，进一步加强了面向社会的应急宣传，并强调开展面向学生、居民、村民、职工等社会群体的应急知识普及、教育活动，开展必要的应急演练。第四，新法中关于推进社会和市场在应急管理中作用的条款也属常态风险规制的功能分区。
（二）权益保障方面的功能性建设
1．对比例原则适用规则的完善
新法中关于比例原则适用的优化包括：第一，比例原则的适用不再仅限于“有关人民政府及其部门”，而是适用于所有突发事件应对范围，这是为了回应当前应急管理社会化的趋势。第二，进一步完善比例原则中适当性原则的表述，即在旧法规定的基础上，强调应急管理中应采取“对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。”第三，强调在应急管理中当财产被征用或者征用后毁损、灭失的，其相应的补偿应当是公平、合理的，而就如何衡量补偿是公平、合理的，也在一定程度上涉及比例原则的适用。
2．新设对于特殊群体的权益保护
新法第11条新设规定，要求国家在应对突发事件过程中应当对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护。
3．加强应急管理中的权益保护
新法中加强了对应急管理中公民及遇难者权益的保护，扩展了权益保护的范围，具体包括：第一，新规定保护突发事件中对不履职或不正确履职的情况进行投诉人或举报人的利益，包含投诉举报权、调查处理结果知情权、相关信息保密权等合法权益。第二，强化对心理健康权益的保护。旧法在起草时曾设计了专门的“心理干预”条款，以保障受突发事件影响人群的心理健康，但由于概念与条款内容过于专业，最终未能呈现在文本之中，仅在第61条中以“抚慰”的善后工作计划一笔带过。此次新法中对心理健康权益进行专条规定，反映出该项权益真正获得了立法意义上的保障。第三，新设规定加强个人信息保护。一方面，新法中对个人信息的获取进行了严格规范，并强调依法保护公民通信自由和通信秘密的权益。另一方面，新法中新设规定，对因依法履行突发事件应对工作职责或者义务获取的个人信息，在突发事件应对结束后应当予以销毁。第四，新设逝者遗体与遗产的保护规则。新法第81条中规定对于逝者遗体既要科学处置、加强防疫，也要注重维护逝者尊严；对于逝者的遗物应当妥善保管。
4．新设应急响应解除规定
“在现代规制国家的背景下，经济社会发展与安全风险预防之间存在着紧张关系”，应对突发事件中所采取的各类应急处置措施不仅深刻影响着公民、企业、社会组织正常获取经济利益的权益，还可能对公民的人身自由、通信自由、人格尊严等基本权利构成限制。此次《突发事件应对法》修订中新增规定，当突发事件带来的威胁被控制或消除后，应当宣布解除应急响应，并尽快恢复社会秩序。这一规定不仅涉及应急态向常态的转化，同时也是关于社会主体权益保障的重要制度构设。
（三）应急管理秩序方面的功能性建设
1．应急指挥体制的完善
此次《突发事件应对法》修改对应急管理中的指挥机构、体制等方面进行了更为精确化的规定，有助于在突发事件发生的第一时间精准定位相应的应急指挥部门。第一，新法第4条首次明确规定，在突发事件应对工作中应当坚持中国共产党的领导，并建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，这是关于我国应急指挥体制的主体和特色的基本定调。第二，在旧法设置的应急管理体制基础上，新法确立了“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系”。第三，明确跨区域突发事件应对机制。第四，在新法第20条，回应了应急指挥机构发布决定、命令、措施的法律效力问题以及法律责任承担问题，该规定从立法层面解决了关于合法性及责任承担等应急管理核心问题，是对“有权必有责、有责必追究”原则的回护。
2．应急物资保障机制的完善
为给突发事件应对工作提供坚实的物质基础，此次修法中作了以下调整：第一，明确建立应急物资储备保障制度要符合“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”的原则，并动态更新应急物资储备品种目录。第二，明确企业应当提供符合产品质量标准的应急救援物资，并鼓励公民、法人和其他组织自行储备基本的应急物资。第三，建立应急运输保障体系，同时鼓励社会力量参与。第四，建立能源应急保障体系。第五，新法中对于应急物资保障的一个重要的功能升级在于，规定进入预警期后，对重要商品和服务市场情况加强监测，并与价格法等有关法律作了衔接规定。
3．应急信息流通机制的完善
为了加快应急管理中的信息流通，此次修法中进一步构建了突发事件应对中的报送渠道和发布机制。第一，新设突发事件信息发布机制，明确政府对流传的虚假或不完整的应急信息具有澄清义务。第二，建立突发事件新闻采访报道制度。在当前我国缺乏系统、统一的传播立法的情况下，在立法中明确新闻报道的客观性、媒体义务以及相应的政府职责具有相当的必要性。第三，以旧法为基础，完善网络直报和自动速报制度。
（四）促进参与方面的功能性建设
1．应急社会动员机制的完善
此次对于社会动员机制的完善主要体现在新法第6条，即明确企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量纳入应急社会动员的对象。
2．引导、促进社会主体有序参与
第一，鼓励和支持建立社会化应急救援队伍，并明确应急救援队伍应当服从政府或指挥机构的统一指挥。第二，支持、引导红十字会、慈善组织以及志愿服务组织、志愿者等社会力量参与应对突发事件。第三，强化应急运输保障中的社会比例，构建社会力量在应急管理中与指挥机构“指挥与被指挥关系”。第四，市场化是近年来我国在突发事件应对工作中取得的重大经验，新法第55条规定，推进巨灾风险保险体系构建的社会力量参与市场化运行。第五，明确规定政府应当建立协调机制，并引导社会力量有序参与应急处置与救援工作。除上述改进外，此次新法为鼓励社会力量参与应急管理工作、解决参与应急工作个体的后顾之忧，在原文本基础上规定参与应急工作的公民有权按照规定获得相应补助金；因参与应急救援而伤亡的，亦应落实工伤待遇、抚恤或者其他保障政策。
（五）应急能力建设方面的功能性建设
1．各项应急能力建设机制
旧法已经对应急能力有所提及，而新法在旧法的基础上进一步丰富、拓展了立法中的应急能力谱系，具体包括：全社会的避险救助能力、合成应急与协同应急的能力、学生及教职工的自救与互救能力、能源安全保障能力、医疗卫生机构在突发事件中的救治能力、城乡社区在应急处置中保障群众基本生活和服务群众的能力。此外，新法中赋予包含乡级人民政府、街道办事处、村民委员会和居民委员会等基层组织建立救援队伍的权力，因此也一定程度上加强了基层组织的应急能力。
2．强化对科学技术的应用
此次法律修订中，高度关注将互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段应用于应急管理过程中：第一，新法将“科技支撑”作为突发事件治理体系建设的重要指导思想；第二，在旧法基础上，规定国家应当加强应急管理相关研究与新技术应用，明确企业在培养应急管理人才，以及推广新技术、新材料、新设备和新工具方面的义务；第三，新法中强调专家及专业人员在突发事件应对中的作用，要求建立健全突发事件专家论证制度。
三、法制再升级：强化《突发事件应对法》功能性的几点建议
（一）推动立法向应急基本法定位靠拢
十四届全国人大三次会议审议的全国人大常委会工作报告中提出，将在2025年制定《突发公共卫生事件应对法》《危险化学品安全法》。然而，现行立法中未能对《突发事件应对法》在应急法制中的地位进行明确界定，这可能在未来会引发应急法制体系混乱的问题。例如，当出现法条竞合情形时，如何处理《突发事件应对法》与《突发公共卫生事件法》或其他应急立法的关系？本文认为，明确《突发事件应对法》的基本法地位，对应急法制的未来合理发展规划、解决相关法律适用问题具有重要意义。
目前，学界基本认同2007年版《突发事件应对法》是应急领域第一部综合性立法，但尚难认同其作为领域基本法的观点，这是基于立法史、实施效果、法制衔接等方面出发得出的结论。学者们认为，应急基本法的特征至少包括：（1）与宪法具有一定关联性，即体现对“基本法之基本法”秩序的推行。（2）是在整合和统一我国应急体制和应急制度的基础上，推动“整体法秩序转换新秩序的实行”的应急管理类立法。我们看到，此次《突发事件应对法》修订恰恰对以上特征作出了一定回应：首先，新法在首条中明确该法根据宪法而制，并加大了对通信自由、通信秘密、人格尊严等基本权利的保障，强化了其与宪法的关联性；其次，新法在适用层面强调了该法与《传染病防治法》等应急法制的对接；再次，新法新增了常态与应急态间转换条款，即设置了立法的秩序转化功能。以上变动让我们不禁思考，是否有可能在《突发事件应对法》中进一步统筹和完善紧急状态制度，使其进一步成长为真正的应急领域基本法。
（二）推进应急权益的明晰化与体系化
新版《突发事件应对法》进一步拓展了应急管理中权益保障的范围和深度。然而，基于《突发事件应对法》所适用的特殊情境，该法的理想形态不仅应当是一种专注于“应对”之法，更应是特殊社会形态下公民的“权利保障宣言”，而现有权益规定与成为应急管理法制中权益保障的范本尚有差距。结合前文确立的应急管理特定功能框架，本文认为，至少可以从以下几方面继续强化应急管理中公民权益保障力度，推进应急权益的体系化。
第一，强化和拓展《突发事件应对法》中比例原则的规定。在风险规制手段与工具应用、应急决策形成、权益克减等关键应急管理过程中，比例原则的适用是对权益内容的重要保障。《突发事件应对法》中强化和拓展比例原则的规定，可以从两方面着手：（1）将比例原则正式作为一个法律概念体现在《突发事件应对法》中。就可行性而言，“比例原则”一词当前已出现在一些立法决定与国务院规范性文件的行文中，且该原则核心内涵当前在学界已基本形成稳定共识，因此将“比例原则”升格为一个法律概念应当不会面临过多阻力。（2）在《突发事件应对法》的其他行为规定中推进比例原则的应用。比例原则是平衡权益与权力的原则，凡与利益有涉的应急事项如应急征用、就应急装置等产品的供应与企业签订协议、采取强制隔离措施等规定中，都可适用比例原则，以促进相关决策、活动的合理性与适切性。
第二，健全相对人的程序性应急权益。新法扩大了相对人的权益保障范围，这些权益基本是实体性权益，而相对人的程序性权益仍有待完善。具体的程序性应急权益类型包括而不限于以下两类：（1）应急参与类权益。新法中围绕突发事件应对的社会参与开展了诸多制度建设，越来越多的社会主体有资格参与其中，然而如何真正参与应急过程尚需要程序性规则引导，对此，可以设置参与请求权、退出请求权等程序性权益。（2）应急知情类权益。新法中设置的“突发事件信息发布制度”是对相对人知情权的重要保障，但这些规定基本是从政府职责出发的，建议完善对应的相对人权益规范，通过建立“权益—职责”双重结构以确保制度实施。
第三，明确不可克减之权益范围。突发事件应对中权益可能处于克减状态，即便基本权利也不例外。但“若要设定对基本权的限制，就必须同时设定对这些限制的限制”。综合学界观点，并结合我国法制基础，建议基于精简原则，确立两种不得克减的权益：（1）公民的生存照顾与医疗救助权益。该权益析出自新法第75条：“……国务院或者国务院授权的有关主管部门……保障人民群众的基本生活需要。”其中，“基本生活需要”中便包含公民在无法获得补给情形下得到必要生存照顾，以及在罹患重大、紧急疾病后得到救治的权益。（2）平等救助权。即在突发事件应对过程中，公民无论民族、种族、性别、职业、出身等差异，都平等享有获得救助的权利。该权利源自《宪法》第33条第2款、第3款规定，即“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及“国家尊重和保障人权”。以上两种权益均与紧急状况下公民的生命存续直接相关，并同时反映了现代民主法治国家的本质特征。
（三）推进设置应急社区动员机制
对于政府而言，应急社会动员能够有效缓解政府在突发事件应对过程中存在的资源禀赋、人员结构和组织体系等方面的局限性，此次新法第6条的修订中便体现了立法关于社会参与重要性的进一步认识—立法对企事业单位、社会组织、志愿者三类主体进行了明确列举。这三类社会主体中，组织结构相对松散但规模庞大的志愿者在突发事件应对中的应急潜力则还有待发掘。其中，志愿者的一类重要组织形态正是城乡社区，如何发挥社区在突发事件中的应急潜力，应当成为《突发事件应对法》进一步发展所关注的问题。
自党的十八大以来，党和国家高度重视以社区为代表的基层社会治理，习近平总书记曾在考察福建、甘肃、新疆、陕西、吉林、湖北等地时多次强调社区治理与社区工作的重要性，指出“要把更多资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。”在“新冠疫情”防控期间，各大社区直接成为了疫情防控的前沿堡垒和强劲防线。基于我国疫情防控基层探索中形成的“三长制”，指在社区网格化管理基础上，选配“网格长”“楼栋长”和“单元长”作为居民志愿者并补充到基层疫情防控力量之中，以有效破解基层疫情防控力量不足的问题。目前，新法虽然包含了关于构建城乡社区应急工作机制的条款，但该条款主要是从提升和强化城乡社区服务属性出发的，未实质涉及社区的应急动员问题。对此，建议在后续法制发展中增加社区动员的有关机制，以立法的形式将这种行之有效的实践确立下来。
（四）推进完善应急能力体系建设，构建应急能力评估机制
“应急能力”直接关乎突发事件应对的效率与水平，以及人民群众的生命和财产安全能否得到有效保障。新法虽然在旧版基础上对应急能力建设的种类进行了拓展，即新增了“能源安全保障能力”“医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力”以及“突发事件应急处置中保障群众基本生活和服务群众能力”，但实际上新法中关于应急能力的规定仍缺乏体系性，也缺乏应急能力与智慧化、数字化等现代工具的结合性规定。这要求《突发事件应对法》在制度发展过程中不仅要进一步完善应急能力的体系性建设，还需构建配套的能力评估机制。
2019年，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次学习时，曾就推进我国应急能力现代化进行专门学习并作出部署，他指出“加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务”，要“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。鉴于应急能力在突发事件应对中的关键性作用，应当以提升应急能力为抓手，做好《突发事件应对法》的顶层设计，凸显立法的能力取向。为此，在对《突发事件应对法》作进一步完善时，不仅要在“预防与应急准备”“监测与预警”“应急处置与救援”“事后恢复与重建”四个法定应急环节中，根据差异化的应急管理需求强化关于应急能力的规定；而且还要将能力建设与现代化的手段、工具结合起来，强调应急能力的现代化建设方向。与此同时，在《突发事件应对法》中还宜对政府主体（包括政府及其部门）建立应急能力评估／评价机制，作为监测应急能力现状、评价能力建设成效、指引能力建设前景的指向标制度。
四、结 语
立法的功能性建设的核心观点在于，法律不是孤悬于社会运行外的独立系统，其承担着塑造法律功能并使之真切回应社会规制需求的任务。与其他法域相比，应急法制的建设应当更加强调功能性思维：一方面，功能性思维注重法的工具性价值，拒斥空泛的理论假定、提倡直面生活的理性，致力于解决政治、政府和法律中的现实问题，这与突发事件应对的基本原则相符合。另一方面，作为功能性建设源头理论之一的实用主义强调经验的重要性，认为经验积累比理想模型更为重要，并认为经验是动态、连续的；对于应急管理立法而言，如何稳健且及时地推进应急经验向制度的归化，以及如何根据制度的实践检验成果实时更新制度亦是重中之重。在应急法制的繁荣时代，更加需要强调基于实证和功能性分析基础上的法制建设思路，推动我国的应急法制发展出一种与风险泛在、技术崛起、跨界互联的社会高度兼容的法律风格。
作者简介:娄金炜（浙江大学立法研究院助理研究员）
文章来源：《中国应急管理科学》2025年第5期，注释从略