《中华人民共和国消防法》主要负责人条款的规范研究
戢浩飞（武汉大学国家文化发展研究院博士后、法学博士）
摘 要：主要负责人规定是消防法的重要条款，单位消防安全责任的落实关键在于主要负责人。由于规定内容过于原则抽象、指向不明，以致主要负责人在责任主体、责任范围、责任认定等方面存在较大分歧，导致消防实践中普遍存在主要负责人有责不知责、知责不担责的现象。适应消防治理现代化的需要，应当充分发挥主要负责人作用，推进主要负责人条款由宣示性向法治化转向，合理界定主要负责人主体范围，厘清主要负责人责任定位，细化主要负责人责任条款，适时推动消防法的修改。
关键词：消防法；消防安全责任制；主要负责人；全面负责
对于单位而言，单位的主要负责人是单位决策与管理的核心所在。消防法第16条明确规定，单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人。因此，单位消防主体责任的落实关键在于主要负责人。作为单位违法的制度设计，主要负责人条款是消防法的重要立法内容。主要负责人是消防法的一个基本范畴，也是消防法律关系的重要主体之一。然而主要负责人条款并未引起理论界与实务界的应有重视。近些年来，消防实践中经常发生主要负责人不依法履职、有责不担责等突出现象，最终导致企业安全事故发生，造成重大生命财产损失，引起了社会的广泛关注。特别是伴随着企业安全事故此起彼伏的形势，加强企业违法治理，压实主要负责人责任成为一项紧迫的现实课题。虽然消防法对主要负责人有明文规定，但是单位的主要负责人包括哪些人员？“责任人”的责任边界在哪里？如何强化主要负责人的责任？这些问题都缺乏较为统一的认识，进而容易引起消防实践中的困惑，潜藏不可预测的较大风险，亟须理论界予以系统阐释。故本文试图回应上述问题，梳理主要负责人的制度源起，分析主要负责人的主体范围，探讨研究主要负责人条款的应有之义，以期发展完善主要负责人理论。
一、主要负责人的制度源起
作为法定用语，主要负责人制度规定散见于部门行政法规定之中。最早规定主要负责人制度的领域是应急管理领域，早在2002年安全生产法的相关条款就明确规定了主要负责人的责任范围、责任方式等。随后2008年消防法也规定了主要负责人制度。虽然主要负责人制度出现较晚，但很快涵盖了应急管理、生态环保、市场监管、生物安全等重要领域。比如环境影响评价法、食品安全法、药品管理法、疫苗管理法等相继规定了主要负责人制度。鉴于前述领域事关人民群众生命财产安全，事关国家经济社会发展大局，主要负责人制度日益引起社会广泛关注，亟须适应国家治理现代化的形势需要。
从制度历史看，消防领域的主要负责人制度起源于防火责任制，它具有特殊的创制背景和立法目的。新中国成立初期，一些企事业单位曾实行过防火责任制。1957年，国务院发布消防监督条例明确规定，企事业单位等实行防火责任制度，单位的领导人负责消防安全责任。虽然单位的领导人与主要负责人是两个不同的称谓，但意思却较为接近，关系密切。单位的领导人与主要负责人具有重叠交叉关系，不易区分。随着消防实践的发展，1979年，广东省率先试点防火责任人制度，14259个单位落实防火责任人23936名。当时许多防火责任人就是单位的领导人。1984年，消防条例再次明确，机关、企业、事业单位实行防火责任制度。落实防火责任制的基础就是确定防火责任人，主要负责人制度就由防火责任人发展而来。至1987年，广东省建立防火责任制的单位有48860个，共有防火责任人57614名。实际上，防火责任制的落实是通过目标管理加以落实的，遵循“谁主管，谁负责”的原则。目标管理涉及总目标制定、目标的分解、目标的达成、目标的控制和目标的考核等过程，这一过程最终将单位的领导人或主要负责人纳入目标范围，使其成为防火责任人。这一阶段的主要负责人制度处于萌芽时期，具有如下特点：一是从制度溯源看，主要负责人制度产生于防火责任人的实践，防火责任人制度催生了主要负责人制度。二是从范围界定看，主要负责人与单位的领导人没有进行区分，当时统称为单位的领导。
进入20世纪90年代，防火责任制演化为消防安全责任制。消防安全责任制就是要求各级人民政府，各机关、团体、企业、事业单位和个人在经济和社会生产、生活活动中依照法律规定，各负其责的责任制度。伴随消防安全责任制的推行，主要负责人制度开始出现在公安部规章中。1995年1月，公安部发布《公共娱乐场所消防安全管理规定》，明确规定“公共娱乐场所的法定代表人或者主要负责人是消防安全的责任人”。同年4月，公安部发布的《关于加强公共消防安全的通告》明确规定，“各单位的法定代表人是本单位的消防安全第一责任人”。虽然没有明确采用主要负责人的表述，但明确了法定代表人第一责任人地位。1998年消防法颁布施行，虽未规定主要负责人，但明确了防火安全责任制。防火安全责任制就是要求机关、团体、企事业单位在消防工作中依照法律规定，各负其责的责任制度。同年8月，国务院办公厅发布《关于认真贯彻消防法进一步加强消防工作的通知》，明确要求“单位的主要负责人或法定代表人要对本单位的消防安全工作负全面责任”。虽然消防法只字未提“主要负责人”，但在官方文件中却明确涉及“主要负责人”，并要求负全面责任。1999年，公安部重新发布《公共娱乐场所消防安全管理规定》，再次明确“公共娱乐场所应当在法定代表人或者主要负责人中确定一名消防安全责任人”。2001年，公安部发布《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》，再次规定“法人单位的法定代表人或者非法人单位的主要负责人是单位的消防安全责任人”。2008年，修订的消防法增加规定“单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人”。至此，主要负责人制度在消防法中正式确立。
二、主要负责人的主体范围
在法学研究中，主体理论是法律理论体系的核心，法律的权利义务最终都以主体为归宿。因此，作为重要的消防法律关系主体，主要负责人到底包括哪些人员、涵盖哪些范围，这是研究单位责任制的前提条件。然而现行消防法既没有界定主要负责人的定义，也没有明确主要负责人的范围。因此，在消防实践中，单位的哪些人员属于主要负责人，是一个亟须明确的现实问题。准确、清晰、科学地界定主要负责人的范围是主要负责人制度规范运行的基本前提。
梳理主要负责人规定在消防领域的发展过程，可以发现它经历了“选择规定”到“单独规定”的发展过程：(1）选择规定“法定代表人或主要负责人”。如，1995年，公安部发布的《公共娱乐场所消防安全管理规定》第3条的规定。关联词“或”表示选择关系，说明可以在法定代表人与主要负责人之间进行选择。二者虽然系不同的主体，但作用基本等同，都可以作为消防安全工作的责任人。虽然表述略有不同，如“法定代表人或者主要负责人”“主要负责人或法定代表人”等，但立足于规定的本意分析，此时应当倾向于区分主要负责人与法定代表人，意指不同的两个主体。1999年，公安部的规章实际上印证了这一观点，明确规定了“在法定代表人或者主要负责人中确定一名本单位的消防安全责任人”。介词“在……之中”表示在相同的人之间的一个范围，显然区分了法定代表人与主要负责人。相比之下，2001年的表述“法人单位的法定代表人或者非法人单位的主要负责人”，则意在通过单位的不同类型区分法定代表人与主要负责人。（2）单独规定“主要负责人”。如现行消防法第16条的规定。此时主要负责人是唯一主体。主要负责人是否包括法定代表人，指向不明确，需要考证。有观点认为，此时的主要负责人应当参照《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》履行消防安全职责。但对主要负责人的范围没有论及，是否也主张按照前述规定理解主要负责人不得而知。与上述两种不同规定方式相对应，关于主要负责人的范围问题出现两种不同的理解。一种观点认为，主要负责人具有特定的内涵，它是相对于法定代表人而言的，特指其他组织的代表人。据此观点，法定代表人与主要负责人是两个不同主体，两者是并列关系。比如药品管理法第43条规定，药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责。另一种观点认为，主要负责人范围较广，包括法定代表人、董事长、执行董事、经理等。据此，主要负责人包含法定代表人在内，两者系包含关系。比如安全生产法第5条规定，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。
从规范意义上讲，到底如何理解主要负责人的范围比较合适呢？实际上，主要负责人宜采用广义说比较可行，主要负责人是指企业的法定代表人、董事长、经理、实际控制人等起决定性作用的人员。首先，这种理解契合立法的规律，符合法律规定精神。从立法发展分析，采用主要负责人这种表述，精简了以前冗余的用语，涵盖了之前的规定范围，准确定位了应有范围，体现了立法的发展。其次，这种理解符合单位的实际情况。对于小型的企业而言，主要负责人可能是法定代表人，此时主要负责人就是法定代表人。对于现代大型企业或跨国公司而言，主要负责人不仅包括法定代表人，而且还包括其他负责人，此时主要负责人的范围较广。现实经济中，部分出资人让其父母、兄弟姐妹等近亲属担任法定代表或主要负责人的情况较为常见，此时的主要负责人更不能机械照搬，应当适当扩大。最后，这种理解具有相关立法作参考。在职业病防治法、安全生产法中也有主要负责人的规定，且相关规定也是在总则部分。在这些领域，关于主要负责人的理解相对比较统一，都是作为广义的理解，主要负责人涵盖的范围较广。如在职业病防治法中，主要负责人因企业的组织形式不同而有所区别。对于公司制企业，主要负责人应当是公司董事长或经理（总经理、首席执行官或者其他实际履行经理职责的企业负责人）；对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。在安全生产法中，主要负责人也基本采用相同的理解，即主要负责人既包括法人单位的法定代表人，如有限责任公司或股份有限公司的董事长，也包括其全面负责日常生产经营活动的总经理以及非法人单位的依照法律、行政法规和国家有关规定代表单位行使职权的正职领导，如厂长、经理等。因此，为了强化落实主要负责人责任，主要负责人的主体范围采用广义说较为适宜。
三、主要负责人的责任范围
合理完善的责任范围不仅能够实现法律的立法预期，还能够保障法律制度的贯彻实施。消防安全责任能否得到有效落实，在很大程度上取决于能否确立一个合理的主要负责人责任范围问题。在消防领域，单位主要负责人到底承担哪些责任，这是消防管理中必须明确的重要问题。根据消防法第16条的规定，主要负责人是本单位的消防安全责任人。如果进一步深究，这种责任是一种什么范围的责任，到底承担哪些责任？则不甚明确。作为消防安全责任人，应当具有明确的责任范围，主要负责人承担的责任需要具体化。
梳理现行立法，可以发现关于主要负责人的责任有以下不同类型：一是全面责任型，一般规定在“总则”部分，例外规定在其他部分。如安全生产法第5条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。此时主要负责人的责任是全面的，范围较广。二是管理责任型，一般规定在“监督管理”部分。管理责任是一种勤勉管理义务，是一种补充性制度。为了真正落实企业责任，法律要求主要负责人履行勤勉管理义务，防患于未然，确保企业依法运行。比如反食品浪费法第17条规定，有关部门发现食品生产经营者存在食品浪费问题时，可以对其法定代表人或者主要负责人进行约谈。此时主要负责人只负一般的管理责任，辅助企业做好节约工作。约谈具有警示教育、督促履职的功能，是一种柔性的监督方式。当企业主要负责人被约谈后，主要负责人应当引导企业进行整改，依法改正不当行为，及时消除隐患。三是违法责任型，一般规定在“法律责任”部分。违法责任是一种特殊的责任类型，它以法律规定的职责为基础。如果当事人违反了相关禁止性规定，则依法承担相应的责任。比如环境影响评价法第32条规定，当建设单位的环境影响报告表存在虚假、环境影响评价结论不正确等严重质量问题的，生态环境主管部门应当对建设单位的主要负责人等处罚款。以上三种类型在责任范围、责任承担方式等方面均存在不同之处，法律进行了细化区分。
鉴于消防安全责任重大，从立法意旨分析，消防法中的主要负责人应当是一种全面责任，而不是一般性责任。只有按照单位全面负责原则的要求，结合消防安全责任制，才能明确主要负责人责任范围。主要负责人的全面责任，不仅是对本单位的责任，也是对整个社会应负的责任。全面责任是立法者对主要负责人责任的原则宣示，意在强化主要负责人的责任意识，彰显主要负责人的责任担当。因此，正确理解主要负责人的责任范围，必须考量以下方面因素：(1）联系组织结构，坚持在单位全面负责的框架下理解主要负责人责任。单位作为一个组织体，不仅有组织结构确保有能力从事生产经营等活动，而且有内部程序确保决策形成并执行。在消防管理中，政府（包括应急管理部门、消防救援机构等）是权力主体，单位是责任主体。故应当以单位法定义务为基础，分析单位作为一种合法的组织体所承担的消防安全职责。强调单位的组织性，目的是使单位区别于自然人。单位应当建立消防安全管理组织体系，明确分管消防工作的负责人，建立健全消防管理网络。主要负责人应当在单位组织体系的基础上，重点关注单位在追求发展目标、拓展业务范围的过程中是否建立健全消防方面的规章制度、是否落实相关消防措施等内容。（2）立足消防制度，结合消防安全责任制理解主要负责人责任范围。消防安全责任制的本质要求是将单位的消防安全责任落实到具体的人，由明确的人员负责消防工作。在消防实践中，一般通过签订消防安全责任书，层层落实安全责任，建立层次化的责任体系。主要负责人处于消防责任体系的顶端，通过领导亲自抓，一级抓一级，一级查一级，定期进行消防安全检查，最终形成常态化的隐患风险治理制度。因此，主要负责人肩负的是顶层的责任。（3）凸显个人作用，强调主要负责人对本单位消防工作全面负责。通过消防安全责任制，单位全面负责演化为主要负责人全面负责。“全面负责”意味着，消防法规定的有关单位的责任，主要负责人也同样负担。因为消防安全不仅关系到本单位的人身财产安全，而且关系到整个社会的公共安全。故而主要负责人应当履行第16条第1款规定的7项消防安全职责，加强安全管理，亲自部署落实。制度健全、条件较好的单位，主要负责人还应当加强单位消防合规建设。作为一种新型的治理方式，消防合规建设是事前的预防性举措，通过将单位应当承担的消防义务分配到单位日常运行的各个阶段，实现单位消防违法的预防与治理。
四、主要负责人的责任承担
在明确责任范围的前提下，责任承担才有章可循。“权利—义务—责任”构成了现代法律规范的基本结构，建立完备的主要负责人责任制度是责任法定原则的基本要求，也是责任自负原则的重要体现。没有规范可行的责任机制，企业责任、主要负责人责任将沦为一纸空文，法律成为具文。在单位违法中，如何合理的区分主要负责人违法行为与单位违法行为是一个现实的问题。作为一种拟制的自然人，单位违法与主要负责人违法需要科学区分，单位责任与主要负责人责任也应当进行切割。合理的责任承担方式可通过引导、威慑和惩罚等功能作用于消防安全工作的全过程，为消防责任制的落实奠定基础。“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。在一自由的社会中，不存在任何由一群体的成员共同承担的集体责任，除非他们通过商议而决定他们各自或分别承担责任。”令人遗憾的是，消防法的法律责任部分并没有涉及主要负责人的规定。这不能不说是立法的重大疏漏，应当引起足够的关注。如此一来，必然引起以下困惑与问题：一是将主要负责人责任与单位责任混为一体，不进行科学区分。实践中往往将主要负责人的责任视为单位的责任，归责于单位。实际上，主要负责人责任与单位责任是两个不同的概念，具有较大区别。二是将单罚制与双罚制混用，不依法合理选择。对单位违法行为到底是采用单罚制，还是双罚制？实践中缺乏明确的标准，没有清晰的界限。
在现有法律体系中，确定责任承担主要有以下方式：(1）单罚制。在单位与个人之间进行选择，只处罚其中之一。单罚制有两种情形。一是只处罚单位，不处罚个人（单位成员）。由于个人是在单位意志的支配下实施相关违法行为的。此时构成单位违法，由单位承担责任。如食品安全法第122条的规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，由相关管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处罚款。二是只处罚个人，不处罚单位，这种实际上是一种代罚制。鉴于单位违法现象客观上存在，作为一种权宜之计，将责任归结于单位员工，只处罚实施单位违法的单位内部员工。虽然是单位违法，但是单位成员作为单位的构成要素，应当为单位违法承担法律责任。代罚制具有一定的积极意义，它重视单位违法背后自然人的因素，具有有力的预防犯罪效果。如药品管理法第118条规定，销售假药且情节严重的，对主要负责人没收违法期间所获收入，并处罚款等。（2）双罚制。既处罚单位，又处罚个人。“在单位违法的场合，双罚制的成立包含单位和成员两个层面的构成要件。其中，单位应受处罚行为的构成要件属于一般要件，成员应受处罚行为的构成要件属于特殊要件。”单位因其自身制度漏洞或未履行法定职责而承担责任，而单位成员也为自己的违法行为接受处罚。如食品安全法第139条的规定，认证机构出具虚假认证结论，由相关监管部门没收认证费用，并处罚款，对直接负责的主管人员和负有直接责任的认证人员，撤销其执业资格。这些不同规定体现了法律针对不同情形采用差异化对待的立法意旨，但责任方式较为混乱。
反观中国大陆外的责任承担模式，不难发现，针对单位违法行为大多采用双罚制。在单位违法的情形下普遍适用“双罚制”，即将单位行政违法双罚制作为普遍规则，统一地适用到所有部门法中。比如现行德国《违反秩序罚法》采用此种立法模式。在这种模式中，一般直接通过行政处罚法明确单位负责人具有高度可非难性和可归责性条件即应处罚的原则，同时明确其责任限度。
经梳理《消防法》“法律责任”部分，在12条责任条款中，适用单罚制的条款有8条，适用双罚制的条款2条，可以选择适用的条款2条。相比与刑法领域中的处罚原则，消防法是以单罚制为主、双罚制为辅。一方面，单罚制为主彰显了以预防为主、防消结合的方针，契合了消防工作的内在规律。只要违法情节轻微，没有危害后果的，消防执法机关优先适用单罚制，直接责令改正即可。有些情形下虽有违法行为，经责令限期改正的，不予处罚；如果逾期不改正，则对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分或处罚。消防领域的违法行为复杂多样，其违法形式、社会影响千差万别，一律采用双罚制不符合实际情况。另一方面，双罚制为辅体现了依法监管、单位全面责任的原则。双罚制是治理单位违法较为科学合理的制度，兼顾了公平性与合理性的统一。双罚制具有独特的双重功能，通过处罚单位，可以促使其完善治理结构，健全规章制度，提升单位治理能力，形成合规的企业文化；通过处罚员工，可以警戒公司股东和其他成员，督促他们加强合规意识，积极履行职务，减少公司违法行为，达到预防火灾的目的。如果单位的违法行为具有主观的故意或其它严重情形的，则适用双罚制。单位行政违法双罚制作为一种新型的特别规定，是一种有效的处罚制度。可以预见，未来必将推动我国行政处罚从个人违法行为的秩序法向预防组织违法行为的规制法方向发展。它不但弥补了单罚制的制裁漏洞，特别是在当下企业注册便利化的背景下，可以有效遏制单位负责人利用单位实施违法行为谋取个人利益。
从立法完善的角度而言，按照权责一致原则的要求，既然授予了主要负责人重大职责就应当由其承担对应的责任。因此，鉴于主要负责人责任重大，法律应当明确怠于履职的制裁条款。“法律初衷在于通过具体、规范的法律条文为人们提供明确的指引，以实现对秩序价值的维护和对自由价值的追求。”因此，法律应当避免模糊，明确行为导向，实现立法预期。具体到消防法中，在总则部分已经规定“全面责任”的情形下，应当在法律责任部分进行明确。“全面责任”不是宣示性的口号，而是具体的责任。因此，消防法不能过于简单抽象，而应当适时启动法律的修改，细化规定主要负责人的责任内容。一方面，细化规定主要负责人的具体职责，让职责清晰明确。鉴于消防法第16条第1款已经明确规定了单位的消防安全职责，可以考虑将第2款修改为“单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人，应当负责前述职责落实到位”。作为配套措施，应急管理部可以据此制定《消防重点单位主要负责人消防安全考核记分办法》，进一步明确单位主要负责人职责范围。企业也应当明确主要负责人责任边界，开展企业合规建设，建立相关惩戒制度，防范主要负责人违法风险。另一方面，设置主要负责人责任条款，明确规定“单位的主要负责人未履行本法规定的职责的，责令限期改正，处×元以上×元以下的罚款；逾期未改正的，处×元以上×元以下的罚款，责令单位（企业）停业整顿。”
五、结 语
消防实践中，单位消防安全责任的落实关键在于主要负责人。如果主要负责人规定过于原则抽象，势必造成责任不明、权责不清。实践中，不少单位消防安全主体责任不明确、不落实，消防安全责任人、管理人等消防安全意识淡薄，亟须发挥主要负责人作用。因此，主要负责人条款承载着重要的功能，发挥着关键的作用。故联系消防治理实践，理顺主要负责人条款，探寻主要负责人规律，健全主要负责人制度是治理单位消防违法的基础前提。适应消防治理现代的形势要求，主要负责人条款应当立足于现有的立法定位，明晰主要负责人的主体范围，界定主要负责人责任范围，建构主要负责人的责任体系。从立法完善的角度出发，主要负责人条款应当由宣示性条款向法治化转变，实现主要负责人“全面责任”的现代化转型。以此为基础，消防法的主要负责人条款应当适时修改，细化规定主要负责人的具体职责，明确设置主要负责人责任条款。
原文刊发：《中国应急管理科学》2023年第10期，注释从略。