党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程。从2022年第四期起，《中国应急管理》杂志推出“喜迎二十大，奋进新时代”专栏，分别以《 积极推进我国应急管理体系和能力现代化——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之一 》《 恪守“两个坚持” 推进“三个转变”——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之二》《 一条以人为本的“生命红线”——贯彻落实习近平总书记 关于应急管理重要论述精神报道之三》《走出一条中国式灾后恢复重建之路——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之四》《打造共建共治共享的应急管理新格局——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之五 》《 补齐短板 健全风险防控体系——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之六 》为题，系统报道应急管理战线广大党员干部忠诚履行好新时代应急管理职责使命，贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神，全力以赴防风险、保安全、护稳定、促发展的行动，以优异成绩和昂扬精神风貌迎接党的二十大胜利召开。

从10月9日开始，“中国应急”微信公众号分六期刊发这组报道。这是第六篇《补齐短板 健全风险防控体系——贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之六》。

党的十八大以来，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持了经济持续健康发展和社会大局稳定。习近平总书记围绕防范风险挑战、应对突发事件发表了一系列重要论述，对于全社会切实做好防范化解风险挑战各项工作，具有十分重要的意义。

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。“坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力”，就是要求全党、尤其是领导干部要对各种情况做好最坏的思想准备，朝着最好结果去努力。习近平总书记就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出阐述，强调既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

按照习近平总书记防范化解重大风险的要求，四年多来，应急管理系统广大干部群众，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维的能力，完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，应对好每一场重大风险挑战，切实把发展与安全的工作做实做好。

在健全应急体系防控重大安全风险中担当作为

总结这些年工作实践，应急管理系统广大干部群众认为，防范化解风险的关键是要深入学习领会习近平总书记教给的新理念、新思想、新方法，增强风险防控的敏感性和系统性，采取有针对性的措施主动排查化解风险。

一是汲取事故教训，深入排查化解身边风险。对国内每一起重特大事故，对其他国家和地区发生的灾害事故，引以为鉴，切实做好本地区相关领域风险排查工作，防止发生类似事故。

二是提前研判化解城市化快速发展带来新的风险。充分考虑人口、资源和环境的承载能力，科学编制城市规划，精细管理城市运行，全面开展城市风险点、危险源普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生。

三是提前研判化解产业转移形成新的风险。依据当地功能区划要求，选准产业发展方向，严把项目源头关，防止盲目发展；抓住产业结构调整的有利时机，加快淘汰落后产能，推动产业转型升级。

四是提前研判化解因时间推移而累积放大的风险。密切跟踪建筑物、重要装备、机器设备和材料等使用老化情况，把各类重大设施和装备使用年限纳入信息管理系统，提前自动预警，督促更新改 造。

五是紧盯新情况新问题，密切关注防范新生风险。既要严密防范在体制改革、政策调整、企业转制等过程中可能出现的风险失控问题，又要密切关注新技术、新产业、新业态可能出现的新风险，提前研判、主动识别，及时改进措施，堵塞管理漏洞。

六是研究灾害规律，科学识别化解关联风险。加强风险综合监测和研判，尽可能提前采取防范措施阻断灾害事故链条，充分利用大数据、人工智能等高科技手段，强化应急指挥决策的科技支撑。

风险是具体的、各异的，应急管理部成立四年多时间里，坚持风险分级管理，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，找准所在地区和职责范围内的重大风险，把握风险临界值，扭住关键行业、关键企业、关键风险、关键问题，科学预见发展走势和隐藏其中的风险挑战，完善风险防控机制，打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

应急管理部研究中心副主任 贺定超：防范化解重大风险既是攻坚战，又是持久战。我国应急管理事业取得历史性成就、发生历史性变革，基本形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，为防范化解重大风险奠定了坚实基础。但同时也要看到，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，生产安全事故仍然易发多发。应急管理基础特别是基层应急能力薄弱，风险隐患感知、识别、预警、管控和排查治理能力不足等问题比较突出，为此需要进行长期艰苦努力。一是深化改革，完善应急管理体制机制。进一步理顺安全生产综合监管和行业监管职责，进一步完善防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火、综合减灾等工作机制，进一步理顺“统”与“分”“防”与“救”的责任链条，充分发挥应急管理部门的综合优势和相关部门的专业优势，实现应急资源和力量有机整合融合。二是加强源头管控，健全风险防范化解机制。坚持预防为主，把安全第一贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程，夯实安全基础，培育安全文化，努力提高全民风险防范意识、自救互救能力，综合运用人防物防技防等手段，构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。三是提高科技信息化水平，强化风险监测预警预报。构建空、天、地、海一体化全域覆盖的灾害事故监测预警网络，推进跨部门、跨地域的灾害事故预警信息共享，完善综合风险预警制度，增强风险早期感知、早期识别、早期预警、早期发布能力。四是全面加强应急保障能力建设，全方位提升应急救援能力。按照统一领导、权责一致、权威高效的目标要求，全面加强应急队伍、应急装备、应急通信、指挥平台、救灾物资、紧急运输、远程投送等应急能力建设，补齐基层应急能力和资源保障短板，加快实施自然灾害防治九项重点工程，围绕全灾种、大应急重点加强国家综合性救援队伍建设，研发配备先进技术装备，提升现代化综合救援能力。各地区各有关部门和企业要认真贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神，齐心协力、同舟共济，共同担负起防范化解重大风险的政治责任，为经济社会发展提供强有力的安全保障。
深化规律研究，防范非常规风险事件发生

2019年1月21日，在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，习近平总书记在开班式上特别提到了要防范“灰犀牛”和“黑天鹅”风险事件的发生，寓意深刻。

黑天鹅事件是指难以预测，但突然发生时会引起连锁反应，带来巨大负面影响的小概率事件，它存在于自然、经济、政治等各个领域。灰犀牛事件是指明显的高概率的却又屡屡被人忽视，最终有可能酿成大危机的事件，此类事件在整个社会各个领域都会出现，发酵之前，往往不被重视以致错失了最好处理或控制风险的时机，最后可能导致极其严重的后果。

危机有一个较长的酝酿过程，危机之前总是有大量失衡现象的出现、风险的堆积，然后逐步从数量发展到质量的转化。以“灰犀牛事件”为例，灰犀牛并不神秘，但因为其发生概率大，所以也更为危险。近年来，“灰犀牛”事件在社会各行业领域不断上演。很多危机事件在爆发前已有迹象或苗头，但却被司空见惯、习以为常的惯性思维忽视了。例如各式各样的交通安全事故、“3·21”响水大爆炸、“3·31”昆山汉鼎燃爆、“黎巴嫩首都硝酸铵大爆炸”、系列有限空间安全事故、高处作业安全事故、动火作业安全事故、机械伤害事故、起重吊装作业事故、临电作业安全事故等等。经济、社会高速发展的时代，也是风险集中的时代。近年来，我国安全生产领域“灰犀牛事件”和“黑天鹅事件”频发。如何有效防范此类风险事件的发生，完善应急处置措施和抗风险能力，做到化险为夷、转危为机，是摆在应急管理领域的一大课题。

中央党校（国家行政学院）应急管理教研部（中欧应急管理学院） 张小明：习近平总书记明确要求面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。应急管理系统是防范化解重大安全风险的主力军。进入新时代，安全生产工作面临许多挑战：在新型工业化、城镇化持续推进的过程中，经济社会发展、城乡和区域发展不平衡，全社会安全意识、法治意识不强等深层次问题还没有得到根本解决；生产经营规模不断扩大，矿山、化工等高危行业比重大，落后工艺、技术、装备和产能大量存在，各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础依然薄弱；城市规模日益扩大，结构日趋复杂，城市安全风险突出；传统和新型生产经营方式并存，新工艺、新装备、新材料、新技术广泛应用，新业态大量涌现，增加了事故成因的数量，复合型事故有所增多，重特大事故由传统高危行业领域向其他行业领域蔓延。安全风险无处不在，每一个环节的失守，每一份责任的放松，无疑都会给“灰犀牛事件”和“黑天鹅事件”的发生带来一次机会。我们需要增强忧患意识，警钟常鸣，不可侥 幸。

建立安全风险管控和隐患排查治理的双重预防机制

2015年8月12日，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，从国家层面开始重新思考和定位当前的安全监管模式和企业事故预防水平。

2015年12月24日，习近平在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对全面加强安全生产工作提出明确要求，强调血的教训警示我们，公共安全绝非小事，必须坚持安全发展，扎实落实安全生产责任制，堵塞各类安全漏洞，坚决遏制重特大事故频发势头，确保人民生命财产安全。习近平强调，重特大突发事件，不论是自然灾害还是责任事故，其中都不同程度存在主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、法规标准不健全、安全监管执法不严格、监管体制机制不完善、安全基础薄弱、应急救援能力不强等问题。

国务院安委办于2016年10月9日印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的意见》，要求坚持风险预控、关口前移，全面推行安全风险分级管控，进一步强化隐患排查治理，尽快建立健全相关工作制度和规范，完善技术工程支撑、智能化管控、第三方专业化服务的保障措施，实现企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，提升安全生产整体预控能力，夯实遏制重特大事故的坚强基础。

“双重预防体系”的建立，是企业安全管理体系的核心工作，是企业自我约束、自我纠正、自我提高、全员参与安全管理的重要途径。通过全流程管控实现安全生产端口前移，实现企业安全“全程风险管理”模式，以确保安全管理每一环节都夯实有效。

在自身专业能力或资源不足的情况下，一些企业开始委托有能力的第三方服务机构，借助第三方资源，逐步完善并落实“双重预防体系”的相关工作。通过创新引入安全管理信息化系统，实现全流程管控，将“双重预防体系”与企业自身的安全管理体系有机融合起来，形成自上而下的层级推进过程，自下而上反馈实施结果，为“双重预防体系”的建设与实施提供强有力的支撑保障。

中国安全生产科学研究院教授级高工 方来华：随着事故风险交织叠加特征凸显，传统安全管理模式已难以满足日益增长安全需求。双重预防机制基于事故产生机理，从“人、机、料、法、环”安全要素薄弱环节入手，按照问题导向，坚持重大风险重点管控；同时，针对事故演化过程，按照目标导向，坚持重大隐患限期治理，有针对性地防范遏制重特大事故发 生。

双重预防机制的科学构建和有效运行是预防和控制各类事故风险的重要保障，是构筑防范生产安全事故两道关键“防火墙”。双预防机制实施有助于企业从基于事故、基于能量、事后追责和就事论事的传统管理模式转向源头管控、科学预警、精准施策和超前防范的现代管理模式，实现由事后处理向事前预防转变，由临时措施向长效机制转变。机制落实要侧重于抓基层、抓基础，采取系统化、精准化手段措施，从根源上分析和解决各类安全问题。

双重预防机制的实施要坚持“领导重视，全员参与，科技兴安，多措并举，实用为先，以用促建，不急不停，落地生根，建中提升，持续改进”的要求，积极采用信息化、智能化等科技手段践行双预防运行要求，避免出行“两张皮”现象。通过双重预防机制的真正落地执行和常态化运行以有效提升企业安全风险整体预控能力，从根本上实现事故的纵深防御和关口前移。

从源头上防范化解（化工）行业系统性安全风险

江苏响水天嘉宜公司“3·21”特别重大爆炸事故，又一次敲响了安全警钟。2019年3月27日，国务院安委会办公室、应急管理部在进一步加强安全生产工作视频会议上强调，“对于危化品企业，我们认为已经形成了系统性的风险，全方位的风险”“要研究出台全面加强和改革危化品管理的意见，着力解决危化品安全的系统性的风险问题”。

化工及危化品系统性风险涉及到规划、设计、生产工艺技术等多个环节，也涉及到园区和企业管理、安全评价、安全培训等诸多内容，因此，需要系统的方法和全方位的措施来防范和化解。2020年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，站在国家危险化学品安全治理体系和治理能力现代化的高度，提出了要严格安全准入，严格标准规范，推进产业结构调整，深入开展安全风险排查，从根本上防范化解危险化学品系统性安全风险。《意见》指出，我国化工行业发展粗放、基础薄弱，中小化工企业占80%以上，专业人才严重不足，全国危险化学品生产企业实际控制人和主要负责人中有化工背景的只有30%左右，安全管理人员中有化工背景的不到50%，同时，大多数中小化工企业技术改造资金不足，安全保障能力差，本质安全水平不高等。对此，《意见》在总结分析近年来发生的重特大安全生产事故，特别是化工安全事故原因的基础上，从化工园区规划设计、应急医疗准入、安全评价、政府部门安全监管、企业主体责任落实等多个方面，就防范化解化工及危化品系统性风险，采取了全方位、系统性的对策和措施。

一是，明确了发展化工园区是我国化工事业的一大方向，同时规定园区规划设计要由专业机构实施，按照“空间布局合理化、产业结构最优化、资源利用高效化、运行管理规范化”的要求，做好园区总体发展规划、控制性详细规划和环保、安全评价等。

二是明确了将应急医疗与消防、环保一同纳入园区准入。

三是，要让安全评价真正发挥作用，要规范安全评价机构发展，将提供更高水平更专业的安全评价服务，有利于真正发挥安全评价的作用。四是，安全监管要转变理念、创新手段。强调要借鉴煤矿行业监管经验，比如淘汰落后产能、关闭小煤矿等。还有一个重要的经验就是通过提升行业技术水平，帮助提升行业管理水平。

中国职业安全健康协会化工职业安全健康专业委员秘书长 徐天全：两办《意见》明确指出要以防控系统性安全风险为重点，加强源头治理、综合治理、精准治理，着力解决基础性、源头性、瓶颈性问题。危险化学品安全系统包括很多维度，如：空间维度包括生产、经营、使用、运输、储存、废弃处置；时间维度包括研发、规划、设计、建设、运行、报废、处置；责任维度则有依法治理、政府领导、产业布局、企业主体、部门监管、社会服务；专业维度则细分到工艺、设备、电气、仪表、消防、安全基础等各个业务属性。
系统性治理，要统筹好安全与发展，充分发挥好政府、企业、社会等各层面的作业。政府层面要完善宏观调控、社会管理及服务职能，这既是市场经济的需要，也是政府的发力点所在，各地政府应落实党中央提出的科学认识社会经济发展规律，主动引领经济发展新常态要求。企业层面最终要落实到企业落实主体责任这一内因，符合转型升级政策、满足安全准入条件、严守标准规范同时，落实好日常生产经营活动中的主体责任。社会层面是不可或缺的外在因素，社会各相关领域如行业协会等应以市场为驱动力，踊跃参与强化危险化学品安全基础支撑保障的实践。以上三个层面最终要落到依法治国、法治危化、法制安全上。

需要特别注意的是：针对贯彻落实两办《意见》《三年行动计划》过程中发现的危险化学品产业转移、老旧装置、大型油气储存基地、高危细分领域、精细化工“四个清零”、油气长输管道、危险废物处置、化工园区“十有两禁”等方面存在的突出矛盾和典型事故风险隐患，一定要克服“粗放式”“运动式”“快餐式”隐患排查模式，坚持科学精神，奉行求真务实，回归专业属性，加强基于化工过程安全的精准治理，促进危化品安全风险治理体系和治理能力现代化。
防范化解风险重在补齐系统性安全生产短板

进入新发展阶段，应急管理系统始终把防范化解重大安全风险作为应急管理工作的重中之重，不断完善防范化解风险的工作机制，固化运用自然灾害方面“一体三预”的做法，强化“预判、预告、预警”，落小落细落实各项防御措施，坚持发展不能以牺牲人的生命为代价这条不可逾越的红线，不断提升应急管理科技信息化水平。

进入“十四五”，应急管理全系统充分认识到新时代重大风险的性质特点，尤其是在新形势下，风险更具复杂性、多样性、突变性、不确定性。

“十四五”规划中提出“保障人民生命安全”，同时强调“完善和落实安全生产责任制，加强安全生产监管执法，有效遏制危险化学品、矿山、建筑施工、交通等重特大安全事故。因此，化解安全风险，重在补齐系统性安全生产短板，这既是“十四五”时期重要的安全生产工作，也是面向2035年远景目标构建新发展格局应做的基础性工作。

全国政协常委、中国安全生产科学研究院原院长 张兴凯：所谓系统性安全生产短板，是站在安全生产全局的视角，涉及安全生产全局并对安全生产工作有重大影响的短板。之所以发生“认不清、想不到、管不到”的问题和重特大事故，存在系统性安全生产短板是重要原因之一。“十四五”时期，事故后果灾难性、事故偶发突发性会更突显，安全风险震荡放大效应、风险交织耦合效应更强，新与旧安全生产问题叠加，因此系统性安全生产短板突显且影响和危害更 大。

        “十四五”时期需要着力补齐的四块短板：一是危化品安全监管短板。危化品安全监管目前仍有空白、有死角、有漏洞。我国生产工艺落后的中小化工占80%以上，化工行业基础薄弱问题突出。因此，应建立监管无盲区、无死角、无空白的危化品安全监管体系，推动危险货物运输“公铁联运”。在“完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造”的同时，科学规划危化品生产、储存、运输、使用、回收、废弃处置等厂站布局。建立各部门共享共用的危化品生产、储存、运输安全风险监测预警平台，实现危化品和危险货物全流程可查、可控。

二是农村农业安全短板。我国儿童青少年溺水、农机车辆安全、农村道路安全、农业用电安全、农药安全、农村火灾等农村农业安全形势严峻，尤其是农村人员集聚场所建筑物安全问题突出。因此，应以实施乡村振兴战略和平安中国战略为契机，全面加强农村农业安全生产工作。比如整合行业领域涉农安全监管资源，建立全覆盖的涉农安全法规标准体系；实施包括农产品加工点在内的小微企业安全扶持工程；建立农村人员集聚场所安全风险监测平台。

三是安全生产数据短板。目前我国安全生产基础数据仍不系统、不完整、不全面。比如，物流产业变革、锂电池使用、新型制药和精密加工涉及危化品、食品加工规模化等，形成的危险源和隐患底数不清。因此，应实施全覆盖安全生产普查调查工程，摸清底数，锻炼队伍，教育公民。

四是重大基础设施安全短板。我国部分重大基础设施“先天不足”“未老先衰”“超标超役”运行。比如，我国部分设计寿命在100年以上的大跨度桥梁不到30年就已老化。因此，应实施重大基础设施安全保障工程，查清“先天不足”，监控整改“未老先衰”，管控限制“超标超役”运行。健全维护养护经费保障机制，建立跨部门联合工作机制。重视“优生”，避免盲目追求“高大上”和“首最特”影响安 全。

我们只有深入把握防范化解重大风险的内在规律，全面掌握风险成因，才能使风险防控自觉主动，通过完善风险防控机制，主动作为，中止风险的演化，或是改变风险的路径，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险。

结 语

当前，防范化解重大安全风险已成为应急管理和安全生产工作的重中之重，但各地在防范化解重大安全风险方面仍存在四个方面的问题，需要尽快加以解决。一是，政府热、企业冷问题依然突出。一些企业对政府部门动员部署的专项行动自觉性和主动性不够。一些企业对于政府相关工作部署“层层递减”“变相打折”，存在工作措施针对性不强、可操作性差、应急准备不充分等问题。二是，部分企业缺责任、失管理问题依然突出。一些企业安全发展理念不牢固，“重效益、轻安全”的思想没有彻底转变，一些企业的安全管理形同虚设。三是，部分基层政府和部门作风虚、监管松问题依然突出。一些基层政府和部门对上级部署“置之不理”。有些基层政府和部门在开展专项治理中“抓不住要害”，对上级部署的专项治理理解不到位，将专项治理与一般化的执法检查混淆，没有盯住企业整改重大风险隐患。四是，部分行业领域新风险、老问题交织叠加问题依然突出。

对此，我们要继续提升对防范化解重大风险工作的认识，坚决扛起防范化解重大安全风险的政治责任，把防范化解重大风险作为应急管理的首要任务、摆在突出位置，提高化解能力。一要在坚决打好防范化解重大风险攻坚战上见行动见成效，始终保持高度警惕，不忽视一个风险、不放过一个隐患，在落实风险管控措施、加强灾害监测预警、强化应急准备上下功夫，应对好每一场重大安全风险挑战；二要在落实防范化解重大安全风险责任上见行动见成效，狠抓安全生产责任制和自然灾害防治责任落实，健全重大安全风险会商研判机制、防控协同机制和重要时间节点、重大活动安全保障机制等，把风险防范要求落实到各个环节、各个岗位。以高水平的安全确保高质量的发展，迎接党的二十大胜利召开。

本文转载于《中国应急管理》杂志2022年第九期