《“十四五”应急物资保障规划》（以下简称《规划》）提出，到2025年，建立中央储备和地方储备相互补充、政府储备和社会储备相互结合的应急物资储备体系。其中，在地方应急物资储备方面，要求结合本地区灾害事故特点，储备能够满足本行政区域启动Ⅱ级应急响应需求的应急物资，并留有安全冗余。重点加强中西部和经济欠发达高风险地区地市和县级应急物资储备。推动交通不便或灾害事故风险等级高的乡镇应急物资储备。

为贯彻落实《规划》要求，近年来，各地积极加强基层应急物资储备体系建设，不断夯实基层救灾保障基础，探索实践了很多有益有效的经验和做法。本期“应急圆桌”邀请中国安全生产科学研究院教授级高工李湖生等嘉宾就基层应急物资储备体系建设进行了交流探讨。

主持人：请简要介绍乡镇（街道）、村（社区）等基层应急物资储备体系建设情况，包括乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备库数量，主要储备有哪些应急物资装备，应急物资装备资金来源以及有哪些储备形式等。

李湖生：就我调研了解的一些情况来看，目前已有一些地方对乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备站点的建设提出了较为明确的要求。例如，重庆市减灾委员会在2022年印发了《重庆市应急物资储备保障能力建设指导意见（试行）》，其中明确全市1031个乡镇（街道）所在地都要建设应急物资储备站，全市11000个村（社区）及企事业单位办事机构、居民小区所在地都要建设应急物资储备点。要求乡镇（街道）应急物资储备站库房总建筑面积大于等于50平方米，社区应急物资储备点大于等于20平方米，同时也明确了乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备的类别，主要包括抢险救援保障物资、应急救援力量保障物资、受灾人员生活保障物资。其中，受灾人员生活保障物资储备种类各级差别不大，都包括应急帐篷、应急灯、棉被、棉大衣、折叠床、应急包、手电筒等，方便面、饮用水、大米、面条、食用油等则主要通过与协议储备方式通过商业流通企业进行保障。应急物资储备资金通常需要乡镇（街道）、村（社区）自己筹集，上级政府及有关部门通过建设项目、试点示范项目、物资装备配发等形式给予一定的补助。

山东省应急物资保障领导小组办公室也于2022年印发了《关于加强应急物资储备体系建设的指导意见》，明确要坚持“布局合理、规模适度，品类齐全、功能完备，保障有力、满足需求”的原则，构建“省—市—县—乡”应急物资储备体系；2025 年底前初步形成以省级储备为支撑，市级储备为依托，县级储备为基础，乡镇（街道）和村（社区）储备为补充的应急物资储备格局。

除了重庆、山东，其他地方也多发布了类似的指导意见，对于乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备站点建设的要求，有的比较原则，有的比较具体。

杜鸿：2022年，南通市减灾办印发《关于加强全市应急救灾物资保障体系建设的指导意见》和《关于进一步加强镇村两级应急救灾物资保障能力建设的通知》，并制定了《乡镇级通用性救灾应急物资储备规模（暂行标准）》，结合南通地区灾害风险和产业结构特点，对镇村两级物资储备能力建设进行了合理规划和布局。一是要求各地要选择多灾易灾、沿江沿海或者地处化工园区、产业园区等功能区的乡镇（街道）重点建设符合标准要求的镇级应急救灾物资储备库2个至3个，即储备库建筑面积要达到150平方米，储备规模达到“至少满足2个村（社区）应急抢险救援和受灾群众安置需要，适量储备通用性救灾物资（帐篷、被子、折叠床、折叠桌椅等）、防护用品、通信预警设备、救援救护装备、抢险物资装备”。二是要求各地至少有10%的村（社区）建成符合标准要求的储备室并储备适量的应急物资，即村级储备室建筑面积为40平方米至50平方米，村级储备的物资以防汛抢险设备、装备和满足20人至30人安置需求的通用性救灾物资为主。

目前南通市每个乡镇（街道）和村（社区）都已建立了应急物资储备库（室），有47%的乡镇（街道）和14%的村（社区）建成了符合标准要求的应急救灾物资储备库（室），全市镇村两级储备价值2500多万元各种抢险救灾物资33万多件。

谯伦忠：宜宾市依托区域性中心乡镇（街道）消防救援站、便民服务中心（点）、基层粮油收储网点等规范建立救灾物资储备库（点），以“一镇一库”的要求建设布局，并向村（社区）延伸，现已建立乡镇（街道）救灾物资储备库（点）136个，村（社区）救灾物资储备库（点）1732个。

镇村两级救灾物资储备库以森林防灭火、队伍保障装备、防汛抗旱、生活类救灾物资为主，如帐篷、救灾床、棉被、口哨、救援绳、铁镐、凉席、救生衣、照明器材、沙袋、水泵、头盔、防火服等。同时注重多元化储备，按照“实物储备+协议储备+产能储备”模式，建立健全了多部门应急物资协同保障和应急联动机制。

在物资采储保障方面，宜宾市明确要求各级将救灾物资采购资金纳入本级财政预算，并列入年度防灾减灾救灾工作要点。尤其是强化偏远乡镇、地震灾害重点区域物资储备力度，要求建立高、中、低风险区救灾物资储备参考目录。2020年，中央下拨2150万元备灾能力建设资金，已全部用于乡镇应急救灾物资采购并入库。

王树斌：滨北街道应急物资储备库主要由街道投资150余万元高标准建设而成，总面积330平方米，汇集街道应急、城管、综治、人武等站所（单位）的应急物资，实行集中储备，共储备有防火、防汛、救灾、破拆等7大类200余种应急救援物资，实施分类摆放、分区管理，建立物资物品铭牌身份证，实现应急物资管理规范化和标准化。目前，滨北街道辖区有社区物资库3处、村物资库43处。另外，机械设备、砂石和铁丝、木桩、食品等大宗物品实行签订协议的方式储备。

方明：近年来，大通县印发实施《大通县乡村（社区）应急物资储备管理制度》，对乡村（社区）应急物资储备场所、标准、岗位职责、实物储备和协议储备机制、日常管理等进行明确规定，同时根据青海省应急管理厅关于《地方各级物资储备种类数量规格参照标准通知》的要求，不断检查推进乡村（社区）两级落实。目前，大通县20个乡镇、289个村、22个社区都建立了应急物资储备库，每库有实物储备和协议储备清单及管理责任人。

资金来源方面，主要以政府财政拨款为主，但由于财政资金乏力，乡镇、村（社区）储备库主要储备了防洪、防火抢险救援必备物资，一定程度上存在应急物资储备不足的问题。对此，大通县应急管理局坚持以防为主，重点给各乡村（社区）配发了用于“叫应、叫醒”工作的手摇报警器、锣鼓哨和基本的区域通信器材等应急物资装备。我们认为，鉴于目前自然灾害趋强趋重趋频的严峻态势，突出预防为主的转移避险可有效补充基层应急物资准备的不足。也就是说，不等着自然灾害发生再去抢险救援，而是在成灾前就把受灾体及时快速转移，尽可能减少人员伤害和财产损失。

主持人：按照这样的思路，如果基层把重点放在提前预防上，通过“叫应、叫醒”等手段，实现人员提前转移避险，是不是可以适当减少基层应急物资储备？

李湖生：大通县这一思路不光是弥补应急物资不足的一种做法，其实也是通过安全风险防范关口前移，来减少事故灾害损失的有效做法。具体到基层应急物资储备，还要从两个方面来看：一方面，在安全生产领域，通过做好“防“的工作，一般会比较有效地减少事故发生，从而减少后期的应急抢险救援需求；另一方面，在防灾减灾救灾领域，有些灾害通过“防”的方式仍然不可避免，还会造成一定的危害和损失，这时基层作为防灾减灾救灾一线，肯定还是要“有备无患”，无论是灾前转移避险还是灾后受灾人员集中安置，都要有必要的应急物资储备。

目前许多地方建立了应急物资前置制度、相邻地区物资共享联动机制等。通过应急物资前置制度，上级将储备物资提前（例如每年汛期前）划拨存储到乡镇（街道）、村（社区）的物资储备库（点），一旦发生突发事件，根据上级指令，可由乡镇（街道）、村（社区）迅速将应急物资调拨送达到受灾群众手中，这样也可以一定程度弥补基层应急物资储备不足的问题。

2020年8月17日至8月19日，受岷江上游特大暴雨影响，四川省宜宾市遭遇了历史罕见的洪涝灾害。在提前果断转移群众的同时，宜宾市迅速调集发放救灾物资，保障受灾群众基本生活。（谯伦忠 供图）

主持人：目前基层应急物资储备的管理方式是怎样的？是否有专门专业人才负责采储调配？

李湖生：目前许多地方都制定发布了应急物资储备管理办法，明确了各级应急物资储备库点的管理制度及人员岗位职责。例如前文中所述的重庆市发布的指导意见就附有《重庆市应急物资管理制度及岗位职责》，对应急物资储备库的各种管理制度及不同岗位人员的职责都有具体规定。基层乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备由于品种、数量都不多，可能大多数由基层干部代管，不会配置专门专业人员来管理及采储调配。

杜鸿：在基层应急物资储备管理人员配置方面，南通市要求镇村级专兼职仓库管理人员不少于2人，储备库房管理方面要求建立健全安全生产管理、仓库管理人员职责、物资出入库管理、日常维护管理、物资紧急调运机制等各项管理制度。

谯伦忠：宜宾市县两级由发改部门负责救灾物资仓库的日常管理、维护工作，并建立管理机构；乡镇由政府下设的应急管理部门具体负责，村（社区）储备点由村（社区）“两委”负责专人管理，其他救援器材设备装备由行业部门和相关业务部门进行管理。在救灾物资储备职责分工上，应急管理部门负责提出本级物资的储备需求和动用决策，组织编制本级救灾物资储备规划、品种目录和标准，会同发改部门确定年度购置计划并实施，以及根据需要下达动用指令。发改部门负责本级救灾物资的采购、收储、管理、调拨等工作，向应急管理部门提出物资轮换清单。

方明：目前，大通县基层应急物资储备管理已经形成了较为完善的制度体系。大通县应急管理局建立了专门的应急物资管理科室，不仅配备了专业人才负责采储调配工作，还对全县各乡镇单位部门的应急物资储调进行指导协调和督促检查，并将此项工作列入单位工作年度目标考核之一。

王树斌：目前滨北街道的应急物资储备由街道应急救援指挥中心统筹管理，日常管理设立在应急办，实行专人保养、物资进出库登记，安排专人负责采储调配。

主持人：在应急物资管理中，如何科学、及时地调整应急物资储备结构并进行物资的更新轮换？

李湖生：应急物资储备是应急准备的重要组成部分。“十四五”期间，很多地方都制定了应急物资储备的专项规划，对于灾害发生后用于生活保障、抢险救灾的应急物资品种、数量等进行了规定，这些应急物资相对比较固定。另外，各地各级各单位在编制应急预案时会进行风险分析评估和应急资源调查，如果了解到应急物资在某些方面存在缺口，也可以通过修订预案、明确物资保障责任的方式，牵引推动基层应急物资的补充和完善。

王树斌：方便面、火腿肠等食品类物资和饮用水我们一般采取协议储备，但在协议储备外，也会进行少量应急储备，一般各存10箱。在应急物资储备日常管理中，这些生活保障物资易出现超期的问题。我们街道当初在建设物资储备库时就考虑到了这个问题，这也是我们把应急物资储备库设在街道应急救援站（城管执法中队院内）的原因，临期20天的生活保障物资可用于城管队员临时加班使用，更好地避免物资浪费，然后再添加新物资到储备库，实现生活物资的更新轮换。再比如二号灭火器、风力灭火器这样的物资，如果附近的学校、小区、商铺等有需要，可以到应急物资储备库登记申请借用，用完再还回来，通过这样的方式，形成应急物资的循环使用。

主持人：有没有构建统一的应急物资管理的信息化平台，实现各级应急物资的实时查询和在线调度？

杜鸿：为确保救灾物资在关键时刻调得出、用得上，南通市各地正在进一步加强应急物资的信息化、智能化管理。比如如皋、崇川等地镇村的两级物资储备管理均采用了二维码技术，运用物资管理系统实现对应急物资的在线管理；海安市则在“南通市应急物资信息管理系统”的基础上进行系统延伸功能开发，将系统分为“应急管理部门—维护部门—仓库点”三级管理，构建了综合协调、分类管理、分级负责的应急物资储备信息网络体系。目前，该系统已录入本地区政府应急物资1015类、企业应急物资239类、救援队伍物资36类共计128.5万件，各级已实现应急物资的实时查询，但物资信息管理系统还没有设置在线调度功能。

谯伦忠：宜宾市大力推动救灾物资储运信息化管理，以“国家应急资源管理平台”为依托，市、区（县）、镇（乡）救灾物资库（点）已全部录入，实现全市救灾物资信息化、数字化管理，便于应急指挥机构决策参考和调度使用，确保救灾物资轮换、补齐、调运高效及时。目前，宜宾市“智慧应急”项目正在统筹救灾物资数据的接入，以实现更加高效的信息共享、业务协同和互联互通，构建救灾物资快速响应、高效配送的机制。

方明：大通县积极构建统一的县应急指挥调度信息化平台，将应急物资管理信息融合进指挥中心平台，实现各级应急物资的实时查询和在线调度，大大提高了管理效率和调度速度。

王树斌：滨北街道采用信息化手段，创新构建了应急物资管理信息化平台。平台不仅汇集了辖区内的消防、电力、医疗、燃气等单位专业性救援物资台账信息系统，而且汇集了辖区内主要企业的应急救援物资，所有的物资都可以在此数据平台上进行显示和查询，实现了应急物资信息化管理。一旦遇到突发事件，街道可以通过平台进行统筹调度，随时查询调取各单位的物资便于集中使用。

话题3 基层应急物资调度使用

主持人：一旦发生突发事件，基层应急物资储备联动情况如何？能否实现高效有序地统筹调度？

杜鸿：当前，南通市基层各级应急物资储备主管部门（单位）都建立了物资快速调拨机制，并与当地物流或个体运输户签订了运输合作协议，确保能够在突发灾情发生后，第一时间将应急物资运出并送达受灾地。同时，要求镇村等基层应急物资要实现信息化、智能化管理，所有物资信息都要录入“南通市应急物资信息管理系统”。虽然我们要求所有物资信息都要实现共享，并建立健全快速调拨使用机制，但在镇村层面，同级之间的快速调拨机制目前还没有建立。

谯伦忠：宜宾市应急物资保障工作按照“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”的原则，积极推动建立共享机制，各区县间建立了信息互通共享平台，实时更新应急资源平台仓储数据，确保平台数据和各地库存实际数据一致，达到统筹协调、统一调拨使用的目的。宜宾市还与毗邻的自贡市、泸州市、乐山市、内江市签订了应急物资支援调拨暨预警信息共享合作协议，最大程度发挥城市间应急储备物资互补效能。

方明：在实际应用层面，一旦发生突发事件，基层应急物资储备的联动情况直接关系到救援效果。目前，我们通过建立健全协调机制，实现了与上级政府、相关部门以及社会救援力量的有效联动。在突发事件发生时，能够迅速启动应急响应，有序高效地统筹调度各类应急物资，确保救援工作顺利进行。

主持人：从使用层面来看，结合以往应急处置经验和当下面临的风险，当前基层应急物资储备数量与结构能否满足实际所需？

李湖生：从近年来应急物资保障实际情况来看，除非遇到汶川大地震、新冠疫情这样特别重大的突发事件，总体上各级应急物资储备合起来是可以满足实际需要的。但在乡镇（街道）、村（社区）层面，由于物资储备和保障能力有限，发生较大灾情时，除了使用自己储备库（点）的物资外，大多需要通过县级以上政府及其相关部门的统筹调度，给予应急物资保障支援。此外，不同地区发展很不平衡，特别是一些灾害事故风险高、经济欠发达的地区，乡镇（街道）、村（社区）应急物资储备有的还是空白。

杜鸿：从近年来发生的较大自然灾害和历史灾害风险评估分析，南通市目前储备的应急物资数量较充足、品种较齐全，主要储备有帐篷、被服、折叠床、折叠桌椅、应急照明等生活类物资以及救灾救援用设备、装备等，基本能够满足应对较大自然灾害风险的需求。

谯伦忠：根据近年来宜宾市的灾害风险趋势和应急物资保障原则，市、县、乡三级结合本辖区内实际情况进行应急物资采购，做到了“及时补库、满库运行”。如2019年“6·17”长宁6.0级地震发生后，乡镇对受灾地区进行了先期救助和应急处置，市减灾委立即启动了本级自然灾害救助应急响应，根据对受灾县救助物资的需求估算，在6小时内迅速完成调拨第一批帐篷、棉被、救灾床等救灾物资0.86万件；按照救灾物资应急采购协议从食品有限公司调拨矿泉水、方便面、面包等食品5.6万件；及时接收中央和省级调拨救灾物资帐篷、棉被、救灾床4.6万件，全面保障了受灾群众的基本生活。

方明：作为经济相对欠发达地区，结合以往应急处置经验和当下面临的风险，我们清醒地认识到，当前的应急物资储备数量与结构还不能完全满足应急准备所需。特别是在一些偏远山区、外环区域，不能及时调拨的应急物资种类和数量因临灾趋势和环距增加而增加。同时，随着经济社会的发展、新型突发事件的出现，对应急物资的需求也在不断变化，因此需要根据实际情况，不断调整和优化应急物资储备的结构。

王树斌：就滨北街道来说，除了街道层级的应急物资储备库，各社区（村）结合自己辖区风险预估，建立了46处社区（村）应急物资储备库。从近年来的应急处置实际情况看，当前的应急物资储备数量与结构完全可以满足我们街道的实际需要。

主持人：在推进基层应急物资储备体系建设中，一直存在一种声音——一是事故灾害属于小概率事件，二是基层财力有限，从投入产出的角度，在乡镇（街道）、村（社区）建设应急物资储备站点，是否“性价比”不高？

李湖生：从我去一些地方调研的情况来看，首先各地的风险是不一样的，因此对于基层应急物资储备的要求也不完全一样。地震、洪涝、森林火灾等灾害风险高一些的地方会总结以往的经验，有针对性地储备相应的应急物资。比如，森林火灾风险高的地方，如果镇里、村里一点儿救火的物资装备都没有的话，一旦发生火灾，只能像过去那样拿着扫把去打火，跟使用一些专业的扑火工具相比，效果完全不同。当然，有些地方可能不存在发生森林火灾的可能，或者说某种灾害发生的风险相对较低，那么也没必要非得储备相关物资。是否要求必须建设基层应急物资储备站点以及基层应急物资储备到底要储备到什么程度，应该说不能一概而论。

目前很多地方的一些规划或者预案，虽然对乡镇（街道）、社区（村）的应急物资储备都提出了要求，但很多并不是强制性的规定。总的来讲，基层应急物资储备体系建设还是要跟各个地方的风险相适应，因地制宜。像现在有许多乡镇（街道）、村（社区），将应急物资储备站点结合应急避难场所、综合防灾社区、安全示范社区、微型消防站等进行建设，既相对节约了资金，又能够满足实际需要，不失为一种“性价比”较高的做法。

主持人：总体来看，当前基层应急物资储备体系建设情况如何？储备规划、财力保障、市场力量参与等方面还存在哪些问题？如何进一步健全完善？

李湖生：2018年深化党和国家机构改革以来，全国应急物资储备管理体系发生了较大的变化，各级应急管理部门和相关部门加强了灾害事故相关应急物资储备体系建设，国家—省—市—县应急物资储备体系不断完善，实物储备、协议储备、产能储备、社会储备等得到增强。但乡镇（街道）、村（社区）、企事业单位、家庭、社会组织等基层应急物资储备体系总体还是比较薄弱的，特别是普通企事业单位、家庭、社会组织大多没有形成储备应急物资的习惯。

建议一是要加强系统谋划，强化县级应急物资保障专项规划、应急物资保障专项预案的编制，摸清应急物资底数，明晰应急物资保障需求，合理布局应急物资储备库点，明确物资储备品种、数量，落实多种储备方式；二是通过制定标准规范，加强宣传引导，大力推动企事业单位、家庭、社会组织等储备必要的应急物资装备；三是鼓励通过市场机制，加强应急物资新品种、新装备等研发生产，鼓励通过共享、租赁、轮换等方式实现物资装备共享和利用，避免重复投资和资源浪费。

杜鸿：2023年10月下旬，南通市减灾办牵头组织对各地县、镇、村三级救灾物资应急保障能力建设情况开展了专项督查。总体来看：一是各县（市区）减灾办充分发挥统筹作用，协调应急管理、发改、财政等部门共同推进本地区基层应急救灾物资保障体系建设，进一步明确了相关部门单位职责和任务分工；二是通过加强硬件建设，物资储备网络布局更加紧密；三是通过落实多元化储备，基层救灾救助保障能力进一步提升。

在取得不少成绩的同时，仍存在一些不足。比如部分镇村基层应急物资储备还没有达到上级文件规定的要求，大多数是因本级财力保障存在困难，极少数是由于领导重视程度不够，在规划和计划上没有明确的目标，在管理上缺乏专业的库房管理人员。另外，应急物资的智能化、信息化管理及共享共用方面需要进一步强化。

接下来，南通市将进一步完善镇村两级应急物资储备库房建设、储备规模、联动保障机制等，对已建成的乡镇（街道）和村（社区）的应急物资储备库（室）的仓储条件、设施和功能进行优化，同时加强对仓库管理人员专业化培训，提高物资管理水平；督促基层政府加大资金投入，结合地区自然灾害和产业结构特点，实行差异化物资储备和个性化物资储备，提升基层应急救灾物资保障能力；进一步细化完善“应急救灾物资调拨使用联动机制”，强化应急救灾物资社会化配送能力，要求与本地物流公司、家政服务公司、企业救援队伍等建立合作关系，不断提升各级应急救灾物资配送保障能力。

谯伦忠：当前，基层应急物资储备主要存在以下问题：

一是在部分乡镇，由于条件有限，救灾生活类物资和救援器材设备装备类物资没有进行分类储备，导致救灾生活类物资储备标准不够，管理难度大。加之救灾物资储备专业性人才少，特别是乡镇人员流动性较大，导致产生政策和业务工作延续性差、对救灾工作不熟悉等情况。

二是救灾物资社会化储备和供应存在一定差距。一方面，部分地方所需物资生产型企业较少，导致选择协议企业渠道狭窄。另一方面，企业主动储备激励机制欠缺。当前，很多生产型企业为了不占用过多的生产资金，通常是按订单进行生产和销售，很少进行计划外储备生产。

三是市场力量参与制度不够完善，主要体现在市场力量参与救灾工作的补偿机制尚未完善、社会捐赠在实际救灾工作中还存在诸多管理问题等。

方明：总体来看，当前基层应急物资储备体系建设取得了一定的成绩，但仍存在一些问题和不足。一是储备规划需要进一步完善，以适应新型突发事件的需求；二是财力保障仍有待加强，需要探索更多的资金来源渠道；三是市场力量参与程度还不够高，需要进一步完善相关政策，鼓励企业和社会力量积极参与应急物资储备。

针对这些问题，建议一是加强规划设计，制定更加科学合理的应急物资储备规划；二是加大政府投入力度，同时积极引导社会资本参与应急物资储备；三是加强市场监管，确保应急物资的质量和安全；四是加强与企业的合作，发挥市场在资源配置中的决定性作用；五是加强宣传教育，提高公众对应急物资储备的认识和参与度。

王树斌：当前基层应急物资储备体系建设整体向好，如滨北街道应急物资由街道级、社区级、专业级、企业级四部分组成，实现了物资统筹管理，各自储备、互补使用，并于2023年4月6日成功举办了山东省基层应急物资储备库观摩会。但在储备规划上仍需加强基层物资储备设计，扩大规划需求，在财力保障以及市场力量参与方面进行多元化探索。下一步，滨北街道将进一步探索完善应急救援物资储备制度，积极与各部门联合协作，夯实物资储备基础，全面提高街道应急救援处置能力。

本文转自：《中国应急管理》杂志2024年第三期