【摘要】地方治理是国家治理现代化实现的主要实践地，地方治理是风险治理与突发事件应对的第一线与主战场。突发事件应对直观反映着地方应急管理体系与能力现代化程度。2018年党和国家机构改革后各级地方党委政府灾害治理能力显著提升，但在突发事件应急响应环节，被动撞击式的反应特征明显，响应与救援仍然比较粗放。有必要立足问题导向，理性反思影响应急响应体系效能发挥的体制、机制症结：从体制上看，层级分明、结构有序的应急体制存在优中不足；从机制上看，统一领导、协调多方的应急机制仍有不畅；从指挥链条上看，消防救援队伍“垂直管理”与地方灾害“属地管理”不够协调。需要地方党委政府发挥创新精神，进一步健全应急响应体系，探索创新实践，与国家治理顶层改革同频共振，助推国家应急管理体系与能力现代化。
一、引言
基层治理是国家治理的基石，国家治理体系和治理能力的现代化需要在地方治理中体现。地方治理是国家治理现代化的实践，是国家治理在宏观层面的政策贯彻落实与微观层面的实施延展，地方治理是风险治理与突发事件应对的第一线与主战场。应急管理依托并内嵌于国家治理和地方治理体系，突发事件应对是对地方治理水平的集中检验，直观反映着地方应急管理体系与能力的现代化程度。当前，我国进入新发展阶段，面临着新的发展难度和发展环境，必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求发展。随着新冠肺炎疫情在全球的持续蔓延和其他自然灾害的频繁发生，世界处于高风险社会阶段，风险形势和挑战十分严峻。“亨廷顿悖论”曾言：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。我国应急管理体系与能力的现代化建设面临重大考验，亟须对国家应急管理宏观体系作整体性和系统性思考，也需要对国家治理在地方的落实落地作区域性和有效性思考。
2018年党和国家机构改革后，各级地方党委政府灾害治理能力显著提升，防范化解重大风险体制、机制不断健全，突发事件应急处置与应对水平显著增强，机构改革成效明显，体制红利正在逐渐释放。以新冠肺炎疫情防控为例，疫情暴发以来，各地在中央的统一集中领导下，全力以赴，各出招数，地方党委政府的应急管理、社区基层的微观治理、全民参与的社会治理都发挥了重要作用，展现出了不同水平、不同特点、不同风格的地方治理模式与能力。但是，基于对我国近年来的一系列重特大突发事件应对处置的案例分析观察，我们应当清醒认识到，地方应急管理仍有很大的提升空间，急需更多的创新探索。我国应急管理事业虽取得一系列重大成效与进展，但是基础总体薄弱的现状还没有完全改观。尤其是应急管理领域的地方治理大都处于“动员领导型”模式阶段：从治理主体组合看，普遍存在着单一主体推动和运作、地方社会介入程度低、地方政府与社会合作水平不高等特点；从治理风格看，运动式、动员式、分散式、仓促应急特征依然明显；从风险治理看，前期的风险防范、应急准备阶段，责任主体模糊，风险源头治理责任不够明确。尤其是在应急响应环节，很多地方初期应急响应被动撞击式反应特征明显，应急成本较高，专业性不够强，协同机制运转不够顺畅有序，一些应急措施不够张弛有度，施策不够从容精准。突发事件应急响应体系是应急管理体系的重要组成部分，事关“救民于水火”“解民于倒悬”，社会关注度高。突发事件发生后，作为应对的初期环节，地方应急响应是否高效有序、是否协调顺畅，很大程度上影响着突发事件应对的社会评价，直观反映着地方党委政府治理体系与能力建设的高低，应急响应体系的改革效能发挥尤其引人关注。“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。”目前，机构改革已历三年，有必要立足问题导向，进行客观理性反思。
【关键词】地方治理；应急响应；应急管理现代化
二、坚持问题导向，理性反思影响地方应急响应体系效能发挥的体制、机制症结
目前，影响地方应急响应改革效能发挥的症结，除了观念、队伍、能力、装备、技术以及配套政策等因素外，应急管理机构改革进程中的体制、机制问题关联性非常突出，比较集中体现在：机构转制后，尚未完成化学反应，机制没有磨合顺畅，权威统一的指挥以及上下一体、纵横协同的应急机制还没能建立健全。这说明，国家层面顶层设计与政策在地方的落地、实施亟待进一步协调融合，应急管理改革中诸多关系尚须在地方层面进一步理顺。
（一）从体制角度观察，整合优化后的地方应急体制在权威性与有机度上尚有不足，影响了地方应急响应体系平滑高效启动
应急体制的重点是配置好相关组织、机构之间的架构安排和职能职责分布。应急体制的设计不仅包括具有上下层级关系的国家机关等公共组织之间的结构关系，也应当考虑到政府与社会、政府与市场之间的结构关系。2018年应急管理部成立后，在国家层面已着手对工作体制、机制等进行整合与优化。但体制如何“有机整合”、机制如何“紧密衔接”，尚未形成自上而下的整体成熟架构；职权职责在多元主体间的分配、组合与互动未摆脱传统行政管理思维的窠臼。其中，“统与分”“防与救”“上与下”以及“综合与专业”“牵头与支撑”“行政管理与专业指挥”等关系有待进一步磨合理顺；应急管理部门的权威性、统筹性有待加强；有关领导机构、议事协调机构、指挥机构等组织架构还需进一步明确。
在新旧范式转换的脆弱期，加之机制、政策、知识、准备以及能力的储备不足，不少地方在应对响应时不同程度经历了一个类似的初期磨合反应场景：即在灾情发生初期，存在短暂的某些环节无序与局部迟滞，然后在强大的组织动员统筹下，迅速形成问题共识和对策共识，进而形成一致和有效的行动。机构改革后，从中央到地方，应急管理部门专业性增加的同时，综合统筹协调力度有所弱化，很多突发事件应对处置始终缺乏总体、全局的统筹协调部门和抓手。各有关部门配合协调的合力还需要进一步增加，强大的组织动员能力覆盖了本应发挥作用的改革设计效能。极具中国治理特色的组织动员在非常规应急响应阶段高效有力，但无法延伸至风险治理前端，制度化地消弭突发事件于萌芽状态，扬汤止沸效果明显，但风险防范作用单薄。如果在常态应急管理中频繁使用，可能导致其功能弱化，进而诱发紊乱和冲突。这些情况的出现，说明这一轮应急管理改革的“化学反应”与“化学融合”尚未完成。诸多调整划转的部门尚未完全理清职责边界，人和事、职责与能力没有衔接匹配到位，一些问题的解决仍需进一步磨合优化。
现代化应急指挥体系是现代应急管理的重要标志，是有力有序有效应对突发事件的重要保证。重特大突发事件应急处置是大兵团作战行动，组织指挥要做好统筹协调，需要权威高效、规范有序、信息畅达、专业支撑、执行有力。现代灾害事故的复合演变与连锁反应，使得许多大规模、大面积的复杂跨界突发事件应对，往往超越单一部门的工作范畴，需要地方党委政府在应急指挥体系中发挥强有力全面统筹和协调调动作用。需要进一步推动党领导突发事件应急处置的决策指挥体系制度化的形成；此外，不少突发事件应急指挥部不同程度存在指挥体系与指挥链路依然不够清晰；一些指挥部的设立调整缺乏预先的准备和安排；应急指挥部组织结构还需完善；上下层级应急指挥机构间的工作关系有待理顺等问题。
（二）从机制角度观察，多元主体参与的应急机制不够协调协同，影响了地方应急响应体系的顺畅有序运行
应急机制是各类组织针对突发事件展开有效应对行动的机理性制度。现代地方治理虽由地方政府主导，但参与主体远不止于地方政府。突发事件响应依靠多主体合作参与，包括政府力量、市场力量以及社会力量，需要一个有机协调、紧密合作的机制。对标“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效”的现代应急管理机制要求，各地现行应急联动机制由于各主体之间分工不够清晰，职责边界不清，临场统筹不足，短期内不易形成合力，容易产生巨大的运行成本，协调协同运行依然不足不畅。
协调是应急管理的核心要素。越来越多的突发事件具有跨界演化的系统性特征，需要进行跨部门、跨区域、跨行业协调，形成综合应对的整体合力。在机构并转和人员转隶过程中，因管理体制调整没有同步、新机构内部磨合不畅或者职能缺位等原因，应急管理链条交叉或者缺失的现象比较突出。尤其在具有跨界演化的突发事件响应和救援中，由于防灾减灾、抗震救灾、森林防火、防汛抗旱、安全生产等应急管理相关议事协调机构职责交叉重叠，绝大部分地方统筹应对各类突发事件的综合应急管理议事协调机构尚未明确，地方各级应急管理部门的职能主要集中于自然灾害、事故灾难两类突发事件，对涉及跨突发事件类型、跨部门协调的职能设计还存在空白，无法有效牵头开展全灾种、跨部门的突发事件初期响应工作。
治理是对传统管理方式和过程的变革，为处理国家和社会关系提供了新的权力—权利配置选择，是一个由“各种公共的和得到公众认可的私人机构运用各种方法、技术管理公共事务”的过程。历经40余年的改革开放，党委领导的政府负责、市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型。但是，由于我国应急管理政府主导传统浓厚，政府、市场、社会等多元主体在应急响应中调配资源、协调力量依据的行动逻辑不同，而现阶段多元参与方式与多元技术手段的统筹度、制度化与系统化不足，实践中多主体参与、多方式融合的多元综合响应格局依然难以实质形成。持续两年之久的新冠疫情抗击凝结了更多的社会关注和共识，社会与公众对于安全发展的意愿与动力快速上升，对于中国这样文化传统深厚的国家而言，应积极推动应急管理多元善治格局构成的社会资源与取之不尽的民间资源的融合与发展。目前，与之配套的政策、制度、预案、培训、演练、平台、数字赋能等方式依然不充分不平衡，需要进一步加大各参与主体制度化互动，推动互动式治理格局的形成。
（三）从指挥链条观察，消防救援队伍“垂直管理”与地方灾害“属地管理”不够协调，不便于地方应急响应的“条”“块”统筹
国家综合性消防救援队伍是中国特色应急救援的主力军和国家队。根据机构改革方案，国家综合性消防救援队伍由应急管理部管理，实行统一领导、分级指挥。习近平总书记强调，要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍；要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。
目前，中国特色应急救援力量体系初步形成，其特点是以国家综合性消防救援队伍为主力，以军队非战争军事行动力量为突击，以各类专业救援队伍为协同，以社会应急队伍为辅助。在大灾大难抢险救援中，消防救援队伍充分发挥了“国家队”“主力军”作用，充分彰显了这支队伍救民于水火、助民于危难、给人民以力量的英雄本色。但是，在地方应急处置救援中，也逐渐显露一些冲突与张力：一是存在如何更好地平衡“垂直领导”和“属地管理”的关系问题。这是国家治理和地方治理在救援领域上与下、统筹协调与落地落实问题的具象。垂直管理在条状模式框架里具有指挥管理链条清晰、力量调度高效、区域协同便捷等优势。但突发事件“属地管理”原则需要“条”“块”结合，如果过于闭合、一垂到底，不便于地方治理中的“条”“块”统筹，也不方便与地方资源进行衔接。应急处置的现场指挥权与应急救援力量调度权存在国家和地方之间的冲突。灾情发生后，第一时间发布命令调度当地消防救援队伍的通常是上级消防救援机构，而非更全面掌握灾情的地方政府。在地方治理逻辑越来越重视发挥由“组织治理”转向“空间治理”作用的背景下，如果不能很好地解决这个上下平衡的问题，可能会削弱“条块”资源整合效能。二是如何平衡“综合救援”和“专业救援”的关系问题。这是一个事关左右平衡与结构合理的问题。国家综合性消防救援队伍和各类专业应急救援队伍、社会应急力量在职责配置、资源分配、共训共练、救援合作以及保障机制等方面的制度与设计还不够明晰，不够充分，各地力量发展与布局布点不平衡。
突发事件发生在基层，应急管理的战场在一线。在重大灾害来临时，“靠前救援”永远比“靠前指挥”重要。应当坚持把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。垂直管理为主的国家综合性消防救援队伍指挥体制与应急管理“属地为主”的原则还需要进一步协调，地方应急管理部门与消防救援队伍的协调联动也需要进一步加强。消防转制改革也还需进一步加强整体规划，需要进一步加强与地方专业救援队伍和社会救援力量的统一规划与管理，以明晰定位、高效协同、保障资源。
三、发挥地方创新精神，进一步健全应急响应体系与国家顶层改革同频共振
在推进国家治理现代化的总目标背景下，实现地方治理现代化的关键在于构建共识。党的十九届五中全会指出“国家治理效能得到新提升”是今后五年我国经济社会发展的主要目标之一，并将防范化解重大风险体制、机制不断健全作为提升国家治理效能的方向和着力点之一。以习近平同志为核心的党中央着眼“两个大局”作出了统筹发展和安全的重大战略部署，提出“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”，首次从国家治理的高度明确提出“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”的要求，指导我们从更高层面来看待应急管理的地位、定位、构成和工作边界。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频次高，造成损失重。同时，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发。这是我国的基本国情。当前，全球疫情还在继续，外部环境更趋复杂严峻和不确定，极端天气灾害明显增多，长期积累的安全隐患和新风险集中显现，面临的挑战尤为艰巨。对此地方治理的基本盘，地方各级党委政府要有清醒认识，要深刻体会到肩负的风险治理历史使命与时代要求，清醒认识到加强应急管理体系和能力建设，构建并完善常态与应急结合的治理体系，既是一项紧迫任务，又是一项长期课题。
宏图与路径已展示，作为国家治理的中层和基层末梢，地方治理应当围绕国家应急管理事业改革发展大局，紧扣推动高质量发展主题和防范化解重大安全风险主线，以应急管理体系和能力现代化为目标，认真贯彻落实国家层面应急管理改革与发展顶层设计，并结合各地实际与需要，积极创新，大胆探索，真正把宏观蓝图转化为应急管理事业发展的生动实践。各级党委政府应全面深入贯彻习近平总书记的重要论述与指示要求，更好统筹发展和安全两件大事，夯实基础、补齐短板，既主动塑造有利于发展的安全环境，又坚决守住安全底线，要把“时刻准备着”当作日常制度性安排，进一步健全应急响应体系，进一步提高抢险救援救灾响应能力，最大限度保护人民生命和财产安全，保障经济可持续发展和社会大局稳定。
（一）横向理顺，纵向优化，健全应急响应体制
要树立综合应急的理念，按照国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》中提出的“要形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制”目标，推动应急响应体制的健全优化。应急响应主体之间的互动关系包括横向和纵向两个方面。从横向看，国家与社会关系、政府与市场关系等；从纵向看，主要涉及中央与地方、地方以下不同层次主体之间的关系等。这些关系应当是应急响应体制优化时需要进一步理顺、明晰的重点。
在横向上，首先要将党在重特大突发事件指挥决策中的领导作用发挥进一步制度化。中国共产党的领导是当代“中国之治”的核心元素和鲜明特色，是中西方国家治理体系的根本差异。我国大灾大难应对实践表明，党的领导能力和组织优势在统筹协调和组织发动上作用强大，有利于统一指挥、快速反应、高效联动，有利于统筹发挥社会主义制度优势，有利于发挥中央与地方的积极性，有效破解地方治理碎片化。此外，在政府机构的组织边界止步之处，党组织可以延伸到基层自治组织和社会组织中，形成强大力量影响社会。因此，在当代中国地方应急响应中，党集中统一领导下的地方治理实践呈现出与基于西方经验而形成的“国家—社会”关系等学术理论框架迥异的特点。我们需要在现有法律体系中明确各级党委在应急指挥体制中的定位与权限结构及现阶段党政关系的角色配置，使之充分发挥中国特色应急指挥集中统一领导的价值。此外，党总揽全局、协调各方的核心作用与强大优势是建立在自上而下的组织与思想动员基础上的，离精准化、精细化、节约化还有差距。需要在发挥好中国特色应急管理模式既有优势的同时，进一步理顺关系，将党对应急管理工作的领导制度化。需要围绕当前应对重特大突发事件挑战中，党组织协调、推动跨部门及跨层级政府间协作、实现多元主体协同共治、调适国家与社会关系等丰富地方实践，提炼党领导地方应急处置的制度性经验，构建“一核多元”“协同共治”的地方应急治理体系。在应急响应阶段，重点要抓紧完善党领导突发事件应急处置的决策指挥体制，同时要注意党与地方政府的依法治理相互融合。
其次，要理顺赋能型机构与功能型机构之间的权责，形成统分结合、权责一致的组织结构。一方面，要优化各级国家安全委员会以及防灾减灾、抗震救灾、森林防火、防汛抗旱、安全生产等专项应急管理议事协调机构作为“梁”的赋能型职责，发挥好统筹协调作用。另一方面，要进一步明确功能型机构的职责，发挥好应急管理部门的综合优势和各相关职能部门的专业优势。进一步明确应急管理部门在“统时”是综合统筹部门、在“分时”是综合协调部门，其他有关部门在“统时”是分管工作的牵头部门、在“分时”是主责部门。实现“测报防抗救建”各环节无缝对接，推动建立常态化管理和应急管理动态衔接的地方治理机制。
在纵向上，要优化中央与地方的应急管理权责分工，充分发挥中央和地方“两个积极性”。中央集中体制符合国家统一化、稳定性要求，但在风险治理与应急处突中是很难符合复杂多变的社会现实。要进一步落实“分级负责、属地管理为主”的基本原则，明确地方对相应等级突发事件的统一指挥权、协调权，发挥中央的指导协调作用，优化上级应急管理工作组派驻机制。完善国家综合性消防应急救援队伍“统一领导、分级指挥”制度设计，进一步充实基层应急管理力量，提高基层一线的战斗力、执行力。
（二）强化协调联动，优化应急响应各项机制
要建立健全机制，加快推动动员式应急响应转变为制度化应急响应。应急响应是典型的多主体参与的复杂系统行动，形成科学、高效、规范的合作运行机制需要进一步厘清权责，加强协同配合，建立健全跨部门协调机制。常态管理中，政府权力的纵向分层设置与横向基于专业化运作而形成的横向分工，容易形成分层级、分阶段和分环节的“碎片化”管理模式。需要引入“整体性治理”理念，去破解差异化价值观和行为取向导致的职能部门之间“有分工而少合作”的碎片化困局。要通过完善应急预案、工作手册、行动方案，形成科学规范的协调联动规则与运行流程，并通过定期演练和培训加大磨合与协调。地方各级应急管理部门内部也需要加强从物理融合走向化学融合，人员从原有技能加速向新技能熟悉提高转变，加速提升地方治理的整体性运作水平。
地方治理现代化过程是地方政府与地方社会相互赋权的过程，要注重发挥多元主体的作用，力求调动多方主体及其掌握的资源，化解突发事件造成的紧张局面。要配合行政性放权，创新政府应急职能，处理好横向协同与纵向协同的关系。对内，依据“分级管理”原则，让地方政府具有“统一领导、分类管理和综合协调”能力，按照属地原则“重心下移”，在纵向上向基层政府适度分权，配套行政资源。对外，升级共建共治共享社会治理格局，地方政府在横向上向市场和社会赋权，鼓励社会人才、资金、技术、工具在应急管理中充分发挥作用，形成以合作为主的网络治理模式，实现政府、市场与社群等多种治理机制的互补嵌入与有效协同。
（三）积极融合“国家队”与“地方军”的关系，推进应急指挥救援能力现代化建设
对上负责的“条条”与属地管辖的“块块”之间分离，容易导致条块两个方面的积极性受阻，影响救援能力的整体统筹，需要从条块思维转变为综合思维破解。在救援队伍建设方面，在重点提高国家综合性救援队伍综合救援能力的同时，要坚持国家和地方“两条腿走路”。消防救援队伍为确保地方高质量发展做出了积极贡献，各级地方党委政府要拿出实实在在的举措，为增强这支队伍的“职业荣誉感”提供保障，为提高这支队伍的战斗力提供支撑；在全力支持“国家队、主力军”建设的同时，各地还应统筹考虑地方应急救援力量建设，理顺救援队伍管理体制，整编地方行业救援队伍，将属地灾害管理与国家救援队伍建设有机结合。
在救援能力建设方面，要对标国家应急能力体系建设要求，建立健全制度标准规范；要结合地方灾害风险特点，布局建设“一专多能”的综合救援基地和专业救援队伍，形成互为补充的救援力量体系。加强联训联演联战等合成演练，强化实战练兵，探索消防救援队伍执行综合救援任务的技战术打法，切实提高救援处置能力。全面改革应急民兵、矿山救护队、企业救护队、应急志愿者队伍训练体系，出台相关的场地、训练、补助、荣誉等支持政策。
在救援指挥体系构建方面，需要进一步推进集中统一的救援指挥体系的建设。多方力量参与救灾时，必须坚持联合指挥模式与统一指挥原则。有效整合解放军、武警、消防救援和地方救援等多方面力量，高效协同，管理好使用好参与救灾的多方救援力量。
（四）用好体制改革窗口期，发挥地方能动性探索创新实践
推进地方治理现代化，实现治理效能新提升，是一项复杂的系统工程。推进应急管理体系与能力现代化也是一个系统工程。两者都需要加强顶层设计、高位推动，也要充分发挥和调动地方改革创新的积极性。在国家改革开放的大进程中，地方被赋予了更多的职能，也承担了更多的责任。需要进一步加大用中国特色现代应急管理理论指导并推动地方实践，也需要用地方鲜活实践充实并升华中国特色现代应急管理理论。地方党委政府应当用好应急管理体系改革窗口期，深入领会和落实党中央战略部署，抓住“十四五”规划良机，扎实谋划和推进各项深化改革工作。
我国幅员辽阔，灾害风险治理各有侧重，地区发展与治理水平存在差异，需要因地制宜、因灾施策。过去三年多，各地在更好处理统与分、防与救、上与下的关系中，进行了大胆探索和实践，建立健全了一系列制度，极大丰富了我国应急管理事业的改革成果。但是，与促发展的强大势头相比，一些地方在防范化解重大风险保一方平安上动能不足、招数有限。有的地方党委政府在政绩观上还存在偏差；一些地方对中央深化应急管理体制改革的决策部署理解不准、没有贯彻执行到位；一些地方特别是市县两级还存在转职能不转编、转编不转人、转人不转专业干部等问题。
“十四五”期间，各地应当进一步落实改革，积极主动探索。按照推进应急管理体系和能力现代化的要求，围绕构建现代化的应急指挥、风险防范、应急救援力量、应急物资保障、科技支撑和人才保障、应急管理法治等方面，立足本地加快建设，尽快形成适应时代需要的现代化应急管理体系。要进一步调动地方积极性，在国家层面应急管理整体改革框架下，鼓励支持地方特色的体制、机制改革实践。各级党委政府应当对接发展所需、基层所盼、民心所向，以前瞻未来的眼光推进改革，勇于尝试，大胆创新，探索和创造符合新时代灾害治理规律的地方模式，以“地方实践”和国家层面应急管理改革大动作同频共振，以“地方创新”充实拓展地方风险治理的整体发展，助推国家应急管理治理体系与能力现代化建设。
作者简介：钟雯彬 中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）党总支副书记；主要研究方向为应急管理、政府法治。
转自：《中国应急管理科学》2022年第二期